Verdrag inzake de verzameling, afgifte en
inname van afval in de Rijn- en binnenvaart
Aan
de voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Goedkeuring en uitvoering van het op 9 september
1996 te Straatsburg tot stand gekomen Verdrag inzake de
verzameling, afgifte en inname van afval in de Rijn- en
binnenvaart (Trb. 1996, 293)
Nr. 1 KONINKLIJKE BOODSCHAP
Aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Wij bieden U hiernevens ter overweging aan een
voorstel van wet houdende goedkeuring en uitvoering van
het op 9 september 1996 te Straatsburg tot stand gekomen
Verdrag inzake de verzameling, afgifte en inname van
afval in de Rijn- en binnenvaart (Trb. 1996, 293).
De memorie van toelichting, die het wetsvoorstel
vergezelt, bevat de gronden waarop het rust.
En hiermede bevelen Wij U in Godes heilige bescherming.
's-Gravenhage, 23 januari 1998
Beatrix
Nr. 2 VOORSTEL VAN WET
Wij Beatrix, bij de gratie Gods, Koningin der Nederlanden,
Prinses van Oranje-Nassau, enz. enz. enz.
Allen die deze zullen zien of horen lezen, saluut ! doen te
weten:
Alzo Wij in overweging genomen hebben, dat het op 9
september 1996 te Straatsburg tot stand gekomen Verdrag
inzake de verzameling, afgifte en inname van afval in de
Rijn- en binnenvaart (Trb. 1996, 293) ingevolge artikel 91,
eerste lid, van de Grondwet de goedkeuring van de
Staten-Generaal behoeft, alvorens het Koninkrijk daaraan kan
worden gebonden;
dat het voorts noodzakelijk is regels te stellen ter
uitvoering van het genoemde verdrag, in hoofdzaak door middel
van wijziging van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren,
de Wet milieubeheer en het Burgerlijk Wetboek;
Zo is het, dat Wij, de Raad van State gehoord, en met
gemeen overleg der Staten-Generaal, hebben goedgevonden en
verstaan, gelijk Wij goedvinden en verstaan bij deze:
ARTIKEL I
Het op 9 september 1996 te Straatsburg tot stand gekomen
Verdrag inzake de verzameling, afgifte en inname van afval in
de Rijn- en binnenvaart, waarvan de Duitse, de Nederlandse en
de Franse tekst zijn geplaatst in Tractatenblad 1996, nr.
293, wordt goedgekeurd voor Nederland.
ARTIKEL II
De Wet verontreiniging oppervlaktewateren wordt gewijzigd
als volgt:
A
Na artikel 2e wordt een artikel ingevoegd, luidende:
Artikel 2f
1. Bij algemene maatregel van bestuur worden met betrekking
tot het vanaf schepen of drijvende werktuigen brengen van
afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen in
oppervlaktewater regels gesteld die nodig zijn ter
bescherming van het oppervlaktewater tegen verontreiniging.
2. Bij de in het eerste lid bedoelde maatregel kan worden
bepaald dat daarbij gestelde regels slechts gelden in daarbij
aangegeven categorieën van gevallen.
3. Tot de in het eerste lid bedoelde regels behoren in elk
geval regels, inhoudende:
a. een verbod afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke
stoffen in oppervlaktewateren te brengen dan wel schepen te
laden of te lossen of daaraan medewerking te geven, indien
daarbij niet wordt voldaan aan de bij de maatregel gestelde
eisen;
b. de vaststelling van een losstandaard die ten minste is
vereist bij het ter beschikking stellen van schepen voor het
vervoer van zaken;
c. administratieve verplichtingen in verband met het
bepaalde in onderdeel a.
4. Bij regeling van Onze Minister van Verkeer en Waterstaat
kan het model worden vastgesteld van een formulier met
betrekking waartoe een verplichting als bedoeld in het derde
lid, onderdeel c, van kracht is.
B
Na hoofdstuk IV wordt een hoofdstuk ingevoegd, luidende:
HOOFDSTUK IVA. FINANCIERING INZAMELING EN VERDERE
VERWIJDERING VAN OLIE- EN VETHOUDENDE SCHEEPSAFVALSTOFFEN
AFDELING 1. ALGEMENE BEPALINGEN
Artikel 23a
In dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt
verstaan onder:
a. verdrag: het op 9 september 1996 te Straatsburg tot
stand gekomen verdrag inzake de verzameling, afgifte en
inname van afval in de Rijn- en binnenvaart (Trb. 1996, 293);
b. schipper: de gezagvoerder van een schip of degene, die
deze vervangt;
c. verwijderingsbijdrage: de in artikel 6, eerste lid, van
het verdrag bedoelde verwijderingsbijdrage;
d. betrekken van gasolie: het betrekken van gasolie in
gevallen waarin de levering van die gasolie gepaard gaat met
een uitslag of een invoer ter zake waarvan artikel 66, eerste
lid, onder a, van de Wet op de accijns van toepassing is, dan
wel ter zake van de levering van die gasolie artikel 70,
eerste lid, onder b, van die wet van toepassing is;
e. leverancier: de leverancier van de gasolie;
f. Algemene wet: de Algemene wet inzake rijksbelastingen;
g. nationaal instituut: het Nederlandse nationaal
instituut, bedoeld in artikel 9 van het verdrag.
Artikel 23b
1. Het in dit hoofdstuk bepaalde ten aanzien van schepen is
van toepassing met betrekking tot vaartuigen die feitelijk
worden gebruikt of geschikt zijn om te worden gebruikt als
middel tot verplaatsing te water, alsmede drijvende
werktuigen, waarvan de hoofd- of hulpmotoren, met
uitzondering van ankerlieren, verbrandingsmotoren zijn.
2. In afwijking van het eerste lid is dit hoofdstuk niet
van toepassing met betrekking tot schepen die blijkens hun
constructie uitsluitend of in hoofdzaak zijn bestemd voor de
vaart ter zee.
AFDELING 2. VERWIJDERINGSBIJDRAGE
Artikel 23c
1. Ter zake van het betrekken van gasolie ten behoeve van
een schip wordt een verwijderingsbijdrage geheven van de
eigenaar van het schip.
2. De verwijderingsbijdrage is verschuldigd op het tijdstip
van het betrekken, bedoeld in het eerste lid.
3. De betaling van de verwijderingsbijdrage geschiedt
namens de eigenaar van het schip door de schipper en door
tussenkomst van de leverancier, volgens de bij algemene
maatregel van bestuur vastgestelde voorschriften voor de
eigenaar van het schip en de schipper ten aanzien van het
betrekken en voor de leverancier ten aanzien van het leveren
van gasolie.
Artikel 23d
1. De verwijderingsbijdrage wordt berekend over het aantal
liters gasolie dat ten behoeve van het schip is betrokken.
2. Het in een kalenderjaar geldende tarief van de
verwijderingsbijdrage is de tegenwaarde in guldens van het in
ECU luidende tarief dat krachtens artikel 14, derde lid,
onder b, van het verdrag voor het desbetreffende kalenderjaar
is vastgesteld bij besluit van de Conferentie der
Verdragsluitende Partijen.
3. Het tarief van de verwijderingsbijdrage wordt door Onze
Minister van Verkeer en Waterstaat telkens zo spoedig
mogelijk na de in het tweede lid bedoelde vaststelling in de
Staatscourant bekendgemaakt.
Artikel 23e
Bij algemene maatregel van bestuur worden de
administratieve verplichtingen van de eigenaar van het schip
en de schipper, alsmede van de leverancier in verband met de
verwijderingsbijdrage geregeld.
AFDELING 3. NAHEFFING
Artikel 23f
1. Bij constatering van het feit dat met betrekking tot een
schip niet volledig is voldaan aan de ingevolge artikel 23c,
derde lid, geldende voorschriften voor de eigenaar van het
schip of de schipper, kan door Onze Minister van Verkeer en
Waterstaat het bedrag aan verwijderingsbijdrage dat is
verschuldigd over het aantal liters gasolie met betrekking
tot welke niet volledig aan die voorschriften is voldaan,
worden nageheven van de eigenaar van het schip.
2. Voor zover het eerste lid niet van toepassing is, kan,
bij constatering van het feit dat met betrekking tot een
schip niet volledig is voldaan aan de ingevolge artikel 23c,
derde lid, geldende voorschriften voor de leverancier, door
Onze Minister van Verkeer en Waterstaat het bedrag aan
verwijderingsbijdrage dat is verschuldigd over het aantal
liters gasolie met betrekking tot welke niet volledig aan die
voorschriften is voldaan, worden nageheven van de leverancier.
Artikel 23g
1. Onverminderd het overigens bij of krachtens dit
hoofdstuk bepaalde wordt de na te heffen
verwijderingsbijdrage geheven als was het een naheffing op de
voet van artikel 20 van de Algemene wet en met
overeenkomstige toepassing van die wet, met dien verstande
dat van die wet buiten toepassing blijven de artikelen 2,
vierde lid, 21, tweede lid, 37 tot en met 40, 47a, 52, 76,
80, tweede, derde en vierde lid, 82, 84, 86 en 87.
2. Naheffingsaanslagen die zijn bestemd voor eenzelfde
eigenaar van schepen of voor eenzelfde leverancier, kunnen op
één aanslagbiljet worden verenigd.
3. Voor de toepassing van de Algemene wet en artikel 19 van
de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken treedt Onze
Minister van Verkeer en Waterstaat in de plaats van Onze
Minister van Financiën. Voor de in de Algemene wet genoemde
functionarissen treden in de plaats de door Onze Minister van
Verkeer en Waterstaat aangewezen functionarissen. De
verplichtingen, bedoeld in hoofdstuk VIII, afdeling 2, van de
Algemene wet gelden mede jegens de ambtenaren van de
rijksbelastingdienst, bevoegd inzake de heffing van accijnzen.
4. Voor de toepassing van artikel 21, derde lid, van de
Algemene wet wordt met een onherroepelijke veroordeling
gelijk gesteld het vervallen van het recht op strafvordering
op de voet van de artikelen 74 en 74a van het Wetboek van
Strafrecht.
5. Voor de toepassing van de artikelen 25, 29 en 54 van de
Algemene wet treden de krachtens artikel 23e van de Wet
verontreiniging oppervlaktewateren geldende verplichtingen in
de plaats van de verplichtingen ingevolge artikel 52 van de
Algemene wet. Voor de toepassing van artikel 53 van de
Algemene wet wordt de leverancier mede als
administratieplichtige aangemerkt.
6. De artikelen 68 tot en met 71 van de Algemene wet zijn
niet van toepassing voor zover het handelen in strijd met de
regels tevens een overtreding oplevert van het bepaalde
krachtens artikel 23e.
Artikel 23h
1. De nageheven verwijderingsbijdrage wordt ingevorderd
door de door Onze Minister van Verkeer en Waterstaat
aangewezen functionaris en door de ontvanger, bedoeld in
artikel 2, eerste lid, onderdeel i, van de Invorderingswet
1990.
2. Onverminderd het overigens in dit artikel bepaalde
geschiedt de invordering met overeenkomstige toepassing van
de Invorderingswet 1990 en de Kostenwet invordering
rijksbelastingen, met dien verstande dat van de
Invorderingswet 1990 buiten toepassing blijven de artikelen
59 en 62. Voorts blijven bij de toepassing van artikel 66 van
die wet de artikelen 76, 80, tweede, derde en vierde lid, 82,
84, 86 en 87 van de Algemene wet buiten toepassing.
3. Behoudens voor zover de invordering is opgedragen aan de
ontvanger, bedoeld in het eerste lid, treedt voor de
toepassing van de Invorderingswet 1990 Onze Minister van
Verkeer en Waterstaat in de plaats van Onze Minister van
Financiën.
4. Met betrekking tot de invordering geldt dat:
a. voor de toepassing van artikel 8, eerste lid, van de
Invorderingswet 1990 uitsluitend bevoegd is de door Onze
Minister van Verkeer en Waterstaat aangewezen functionaris;
b. de in de artikelen 10, eerste lid, 11, 12 en 26 van de
Invorderingswet 1990 bedoelde bevoegdheden uitsluitend
toekomen aan de door Onze Minister van Verkeer en Waterstaat
aangewezen functionaris, met dien verstande dat voor de
toepassing van artikel 26 van die wet de bij regeling van
Onze Minister van Financiën gestelde regels van toepassing
zijn;
c. de overige bij de invordering van toepassing zijnde
bevoegdheden, met uitzondering van die, bedoeld in de
artikelen 24, 25 en 58 van de Invorderingswet 1990,
uitsluitend toekomen aan de ontvanger, bedoeld in het eerste
lid;
d. de bevoegdheid, bedoeld in artikel 24 van de
Invorderingswet 1990, zowel toekomt aan de door Onze Minister
van Verkeer en Waterstaat aangewezen functionaris als aan de
ontvanger, bedoeld in het eerste lid;
e. de bevoegdheden, bedoeld in de artikelen 25 en 58 van de
Invorderingswet 1990 toekomen aan de door Onze Minister van
Verkeer en Waterstaat aangewezen functionaris, indien hij met
de invordering is belast en toekomen aan de ontvanger,
bedoeld in het eerste lid, indien deze laatste met de
invordering is belast.
5. In het kader van het verzet tegen de tenuitvoerlegging
van het dwangbevel wordt voor de toepassing van artikel 17
van de Invorderingswet 1990 voor "de ontvanger die het
dwangbevel heeft uitgevaardigd" telkens gelezen: de met de
tenuitvoerlegging van het dwangbevel belaste ontvanger.
6. De naheffing dient te worden betaald aan de door Onze
Minister van Verkeer en Waterstaat aangewezen functionaris.
Na de betekening van het dwangbevel dient te worden betaald
aan de ontvanger, bedoeld in het eerste lid, die is vermeld
op het dwangbevel.
AFDELING 4. HET NATIONAAL INSTITUUT
Artikel 23i
1. Onze Minister van Verkeer en Waterstaat wijst in
overeenstemming met Onze Minister van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer een rechtspersoon met
volledige rechtsbevoegdheid, waarin vertegenwoordigers van de
bedrijfstak van de binnenvaart zijn opgenomen, aan als
nationaal instituut.
2. Het nationaal instituut is belast met
a. de organisatie van de inzameling en de verdere
verwijdering van olie- en vethoudend scheepsbedrijfsafval,
alsmede de financiering daarvan, bedoeld in artikel 9, eerste
lid, van het verdrag en
b. de Nederlandse vertegenwoordiging in het Internationaal
Verevenings- en Coördinatieorgaan, in overeenstemming met
artikel 10, tweede lid, laatste volzin, van het verdrag.
3. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels
omtrent de taken van het nationaal instituut en de wijze van
uitoefening daarvan vastgesteld.
4. Onze Minister van Verkeer en Waterstaat draagt zorg voor
de vervulling van de taken die ingevolge het verdrag aan
nationale instituten kunnen worden opgedragen, voor zover die
niet behoren tot de in het tweede lid bedoelde taken, alsmede
voor de vervulling van de in het tweede lid bedoelde taken
indien geen aanwijzing als bedoeld in het eerste lid van
kracht is.
5. Een aanwijzing als bedoeld in het eerste lid kan worden
ingetrokken indien de aangewezen instelling niet langer
voldoet aan het bepaalde in het eerste lid, dan wel handelt
in strijd met de in het derde lid bedoelde regels.
Artikel 23j
1. Onze Minister van Verkeer en Waterstaat verstrekt aan
het nationaal instituut subsidie:
a. ten aanzien van de kosten van de personele en materiële
voorzieningen die nodig zijn voor de uitvoering van de
ingevolge artikel 23i aan het nationaal instituut toegekende
taken en
b. ten aanzien van de internationale financiële verevening,
bedoeld in artikel 10, eerste lid, van het verdrag.
2. De in het eerste lid, onder b, bedoelde subsidie bestaat
per kalenderjaar uit de opbrengst van de tekortheffing in dat
jaar, verminderd met de opbrengst van de in artikel 21,
eerste lid, van de Algemene wet bedoelde verhoging, alsmede
met aftrek van de desbetreffende heffings- en
invorderingskosten.
3. Afdeling 4.2.8 van de Algemene wet bestuursrecht is van
toepassing op de subsidieverstrekking.
4. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels
gesteld aangaande het bedrag van de subsidie dan wel de wijze
waarop dit bedrag wordt bepaald, de aanvraag van de subsidie
en de besluitvorming daarover, de voorwaarden waaronder de
subsidie wordt verleend, de verplichtingen voor het nationaal
instituut, de vaststelling van de subsidie, alsmede de
betaling van de subsidie en het verlenen van voorschotten.
C
Artikel 24 wordt gewijzigd als volgt:
1. Voor de bestaande tekst wordt de aanduiding "1." geplaatst.
2. Toegevoegd wordt een lid, luidende:
2. De taak zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke
handhaving van het bepaalde bij en krachtens artikel 2f,
alsmede gegevens die met het oog op die taak van belang zijn
te verzamelen en te registreren, alsmede klachten die
betrekking hebben op de naleving van het bij of krachtens
artikel 2f bepaalde te behandelen, berust met betrekking tot
schepen die zich bevinden op een oppervlaktewater bij het
bestuursorgaan dat krachtens artikel 3 ten aanzien van dat
oppervlaktewater bevoegd is een vergunning als bedoeld in
artikel 1, derde lid, te verlenen.
D
Artikel 33a wordt gewijzigd als volgt:
1. In het eerste lid wordt na "2d" ingevoegd "2f" en na
"19, zesde, zevende of achtste lid" "23c, derde lid,".
2. In het tweede lid wordt "2d of 4" vervangen door: 2d,
2f, 4 of 23c, derde lid,.
ARTIKEL III
Na artikel 10.35 van de Wet milieubeheer wordt een artikel
ingevoegd, luidende:
Artikel 10.35a
1. De in artikel 10.31 of krachtens artikel 10.20
overeenkomstig artikel 10.31 gestelde verplichting de afgifte
van afvalstoffen te melden, geldt niet voor degene die zich
ontdoet van bij algemene maatregel van bestuur aangewezen
afvalstoffen afkomstig van schepen.
2. Degene die afvalstoffen als bedoeld in het eerste lid in
ontvangst neemt, bevestigt deze ontvangst op een bij algemene
maatregel van bestuur aan te geven wijze op een formulier,
vastgesteld ingevolge artikel 2f, vierde lid, van de Wet
verontreiniging oppervlaktewateren.
ARTIKEL IV
Na artikel 929 van Boek 8 van het Burgerlijk Wetboek wordt
een artikel ingevoegd, luidende:
Artikel 929a
1. De vervoerder stelt het schip aan de afzender ter
beschikking met ten minste de krachtens de Wet
verontreiniging oppervlaktewateren en bij algemene maatregel
van bestuur bepaalde losstandaard. Zodra met het laden een
aanvang is gemaakt, wordt het schip geacht aan dit vereiste
te voldoen.
2. De afzender en de ontvanger - en in geval zij van een
overslaginstallatie gebruik maken in hun plaats de exploitant
daarvan - zijn jegens elkaar en jegens de vervoerder
verplicht de voor ieder van hen krachtens de Wet milieubeheer
of de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en bij algemene
maatregel van bestuur voorgeschreven maatregelen met
betrekking tot het laden en lossen van het schip te treffen.
Voor zover het betreft hun onderlinge verplichtingen kunnen
de afzender en de ontvanger anders overeenkomen dan uit de
vorige volzin voortvloeit.
3. Nietig is ieder beding, waarbij van het eerste of tweede
lid op andere wijze wordt afgeweken dan volgens die leden
geoorloofd is.
ARTIKEL V
De Wet op de economische delicten wordt gewijzigd als volgt:
1. In artikel 1a, onder 1°, wordt in de zinsnede met
betrekking tot de Wet verontreiniging oppervlaktewateren na
"2c, tweede lid," ingevoegd "2f, met uitzondering van de
verplichtingen, bedoeld in het derde lid, onderdeel c," en na
"5, eerste lid," "23c, derde lid,".
2. In artikel 1a, onder 2°, wordt in de zinsnede met
betrekking tot de Wet milieubeheer na "10.34," ingevoegd
"10.35a, tweede lid," en in de zinsnede met betrekking tot de
Wet verontreiniging oppervlaktewateren na "2b, eerste, tweede
en derde lid," ingevoegd "2f, derde lid, onderdeel c," en na
"9a, eerste tweede, derde en vierde lid," ingevoegd "23e,".
ARTIKEL VI
Aan artikel 216, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht
wordt, onder vervanging van de punt aan het slot van dat lid
door een komma, toegevoegd: alsmede op zegels die ingevolge
artikel 3.01, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling,
behorende bij het op 9 september 1996 te Straatsburg tot
stand gekomen Verdrag inzake de verzameling, afgifte en
inname van afval in de Rijn- en binnenvaart (Trb. 1996, 293),
worden uitgegeven door het Internationaal Verevenings- en
Coördinatieorgaan, bedoeld in artikel 10, tweede lid, van dat
verdrag.
ARTIKEL VII
In afwijking van artikel 23d, tweede lid, van de Wet
verontreiniging oppervlaktewateren is het tarief van de in
dat artikel bedoelde verwijderingsbijdrage in het eerste
kalenderjaar na inwerkingtreding van deze wet de tegenwaarde
in guldens van 0,0075 ECU per liter gasolie.
ARTIKEL VIII
Deze wet treedt in werking op een bij koninklijk besluit te
bepalen tijdstip, met uitzondering van artikel I, dat in
werking treedt met ingang van de dag na de datum van uitgifte
van het Staatsblad waarin deze wet wordt geplaatst.
Lasten en bevelen dat deze in het Staatsblad zal worden
geplaatst en dat alle ministeries, autoriteiten, colleges en
ambtenaren wie zulks aangaat, aan de nauwkeurige uitvoering
de hand zullen houden.
Gegeven
De Minister van Verkeer en Waterstaat,
De Minister van Buitenlandse Zaken,
De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer,
De Minister van Justitie,
Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING
Inhoudsopgave
I. ALGEMEEN DEEL
1. Inleiding
A. GOEDKEURING VAN HET VERDRAG
2. Inhoud en reikwijdte van het verdrag
2.1. Algemeen
2.2. Inhoudelijke hoofdlijnen
2.3. De bijlagen en aanhangsels
2.3.1. Uitvoerende aard
2.3.2. De Uitvoeringsregeling
2.4. Verhouding tot Rijnvaartregelingen
2.5. Communautaire aspecten
3. Belang en gevolgen van het verdrag voor Nederland
3.1. Belang voor Nederland
3.2. Inzamelstructuur
3.3. Het zegelsysteem
3.4. Het ladingafval
3.5. Kosten voor de overheid
3.6. Gevolgen voor het bedrijfsleven
4. Overleg met bedrijfsleven en overheidsinstanties
4.1. Overleg over voorbereiding en uitvoering verdrag
4.2. Reacties betrokkenen
5. Koninkrijkspositie
B. UITVOERING VAN HET VERDRAG
6. Hoofdlijn
7. Onderlinge verhouding WVO, Wm en BW
7.1. Verhouding WVO en Wm
7.2. Verhouding milieuvoorschriften en BW
7.3. Bundeling uitwerking in één besluit
8. Omzetting in het kader van de WVO
8.1. Algemene regels
8.2. Financiering verwijdering olie- en vethoudend afval
8.3. Het nationaal instituut
9. Omzetting in het kader van de Wm
9.1. Onderwerpen
9.2. Instrumentarium
9.3. Terminologie
9.4. Inrichting van het net van inzamelvoorzieningen
9.4.1. Het verdrag (artikel 4, eerste lid) en de
Uitvoeringsregeling (artikelen 5.02 en 8.02)
9.4.2. Omzetting deel A: olie- en vethoudende afvalstoffen
9.4.3. Omzetting deel B: afval van de lading
9.4.4. Omzetting deel C: overige afvalstoffen
9.5. Inneem- en formulierverplichtingen
9.5.1. Het verdrag (artikel 4, tweede en derde lid)
en de Uitvoeringsregeling (artikelen 1.01, 7.01 en
10.01)
9.5.2. Omzetting deel A: olie- en vethoudende afvalstoffen
9.5.3. Omzetting deel B: afval van de lading
9.5.4. Omzetting deel C: overige afvalstoffen
9.6. Financiering verwijdering overig scheepsbedrijfsafval
(deel C)
9.6.1. Het verdrag
9.6.2. De omzetting
9.7. Zorgplicht (delen A, B en C)
9.7.1. Het verdrag (artikel 11)
9.7.2. De omzetting
9.8. Laden en lossen (deel B)
9.8.1. Het verdrag
9.8.2. De omzetting
10. Omzetting in het kader van het BW
11. Handhaving
II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Transponeringstabel
a. Toelichting op de tabel
b. Transponeringstabel
Lijst van gebruikte afkortingen
I. ALGEMEEN DEEL
1. Inleiding
Op 9 september 1996 is te Straatsburg het Verdrag inzake de verzameling,
afgifte en inname van afval in de Rijn- en binnenvaart (Trb. 1996, 293)
tot stand gekomen, in deze memorie verder aan te duiden als het verdrag.
Op 13 september 1996 is de verdragstekst door de Minister van Verkeer en
Waterstaat, mede namens de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer, aangeboden aan de Tweede Kamer, vergezeld van
een notitie inzake achtergronden, inhoud en gevolgen van het verdrag.
Bij die gelegenheid is het thans voorliggende wetsvoorstel tot
goedkeuring en uitvoering van het verdrag aangekondigd.
In afdeling A van deze memorie (Goedkeuring van het verdrag) wordt
aandacht besteed aan het verdrag als zodanig en de betekenis en gevolgen
daarvan voor Nederland, met het oog op de voor toetreding van het
Koninkrijk der Nederlanden als partij bij het verdrag benodigde
wettelijke goedkeuring; in afdeling B (Uitvoering) worden de wettelijke
voorzieningen ter omzetting van het verdrag toegelicht.
A. GOEDKEURING VAN HET VERDRAG
2. Inhoud en reikwijdte van het verdrag
2.1. Algemeen
Het verdrag houdt een eenvormig regime in voor de verzameling van
scheepsafvalstoffen aan boord van schepen en de afgifte aan en inname
door overslaginstallaties en ontvangstinrichtingen, een en ander met
betrekking tot de scheepvaart op de Rijn en een groot aantal daarmee
direct of indirect in verbinding staande vaarwegen. Het verdrag is
voorbereid in het kader van de Centrale Commissie voor de Rijnvaart
(CCR), waarin België, Duitsland, Frankrijk, Nederland en Zwitserland
vertegenwoordigd zijn. De CCR vervult een regulerende taak in het kader
van het op de Rijn geldende regime van de vrije vaart, vastgelegd in de
Herziene Rijnvaartakte, de zogenoemde Akte van Mannheim (Trb. 1955,
161). Ter gelegenheid van de vaststelling van de tekst van het verdrag
is door de CCR te Straatsburg op 25 april 1996 een besluit vastgesteld
(Trb. 1997, 97, rubriek J) dat betrekking heeft op gevallen van
samenloop van overtredingen van voorschriften van het verdrag enerzijds
en door de CCR voor de scheepvaart vastgestelde voorschriften anderzijds
(zie hierna onderdeel 2.4).
Het beoogde geografische bereik van het verdrag omvat alle voor de
binnenvaart openstaande vaarwegen in Nederland, Duitsland en België, en
voorts in Zwitserland de Rijn vanaf Rheinfelden, in Frankrijk met name
de Rijn en een deel van de gekanaliseerde Moezel, alsmede voor de delen
B en C (zie hierna onderdeel 2.2) enige grote Noord-Franse kanalen, en
in Luxemburg de Moezel (artikel 2 en bijlage 1 van het verdrag).
2.2. Inhoudelijke hoofdlijnen
Belangrijke uitgangspunten van het verdrag zijn:
- een verbod tot lozing van afval;
- vermindering van afvalproductie;
- de vervuiler betaalt;
- geen concurrentievervalsing.
Het verdrag bestrijkt drie deelterreinen:
A. olie- en vethoudend scheepsbedrijfsafval;
B. afval van de lading, onderverdeeld in droge en
vloeibare lading;
C. overig scheepsbedrijfsafval, d.w.z. huisvuil, huishoudelijk
afvalwater, slops (spoelwater met vloeibare ladingrestanten),
alsmede overig gevaarlijk afval (componenten uit de particuliere
huishouding alsmede uit bedrijfsvoering).
Voor elk van deze terreinen geldt een verbod tot het lozen van afval
(artikel 3 van het verdrag), met verschillende uitzonderingen op de
terreinen A, B en C. Deze zijn, evenals vele andere
uitwerkingsbepalingen, opgenomen in de als bijlage 2 bij het verdrag
opgenomen Uitvoeringsregeling, die is gestructureerd naar deze drie
terreinen (zie hierna onderdeel 2.3). Voorts is een zorgplicht voor alle
betrokkenen opgenomen, strekkend tot het voorkomen van
waterverontreiniging en van het ontstaan van - onnodig grote
hoeveelheden - afval (artikel 11).
Op de verdragstaten rust met betrekking tot alle drie genoemde
hoofdcategorieën van scheepsafvalstoffen de verplichting zorg te dragen
voor het inrichten of doen inrichten van een goed gespreid net van
ontvangstinrichtingen (artikel 4). De ontvangstinrichtingen zijn
verplicht het scheepsafval overeenkomstig de in de Uitvoeringsregeling
vastgelegde procedure aan te nemen.
Bovenstaande uitgangspunten worden zodanig uitgewerkt dat de eigenaar of
de exploitant van het schip de kosten draagt die samenhangen met de
verwijdering van het afval dat voortkomt uit het varen van het schip,
het zogenaamde scheepsbedrijfsafval. De eigenaar of exploitant is immers
degene die hier de afvalstromen kan beheersen en dus kosten kan
verminderen. Deze kosten zullen uiteindelijk in de vervoersprijs tot
uiting komen; dit bevordert dus een bedrijfsvoering waarbij het ontstaan
van afval wordt vermeden. Voor de betaling van de kosten van de
inzameling en verdere verwijdering van een belangrijke vorm van
scheepsbedrijfsafval, het olie- en vethoudend afval, wordt daartoe een
systeem van indirecte financiering voorzien. Dit stelsel omvat een
verwijderingsbijdrage waarvan de hoogte is gerelateerd aan de
inzamelings- en verwijderingskosten en die in rekening wordt gebracht
naar rato van de aan de schepen geleverde hoeveelheden gasolie (artikel
6). Jaarlijks wordt het tarief van de verwijderingsbijdrage bepaald;
gedacht moet worden aan 1 à 2 cent per liter verkochte gasolie.
Voor de organisatie van het financieringssysteem voor de inzameling en
verdere verwijdering van het olie- en vethoudend scheepsbedrijfsafval
wijst ieder der verdragsluitende staten ingevolge artikel 9 een
nationaal instituut (NI) aan. De apparaatskosten van de nationale
instituten worden gedragen door de betrokken nationale overheden.
In het NI moet de binnenvaartbedrijfstak vertegenwoordigd zijn; met
inachtneming van dit vereiste kan aan het NI op nationaal niveau vorm
worden gegeven.
Omdat per verdragstaat de inkomsten uit de verwijderingsbijdrage niet
gelijk zullen zijn aan de inzamelings- en verwijderingskosten die
voortkomen uit de contracten met de inzamelaars, is voorzien in een
internationale verevening van de kosten en opbrengsten die dit systeem
met zich meebrengt. Voor de uitvoering van de internationale verevening
wordt een Internationaal Verevenings- en Coördinatieorgaan (IVC)
opgericht (artikel 10), bestaande uit vertegenwoordigers van de
nationale instituten. Dit orgaan toetst ook of het inzamelnet voldoet
aan de behoeften van de scheepvaart en de doelmatigheid van de
afvalverwijdering. Dit kan resulteren in voorstellen van het IVC aan de
Conferentie van Verdragsluitende Partijen (zie hierna).
Met betrekking tot het ladingafval leiden de bovengenoemde
uitgangspunten ertoe dat de verlader voor het vervoer van zijn lading
door de vervoerder een schoon schip (bezemschoon of nagelensd) krijgt
aangeboden en dat hij, dan wel de ladingontvanger, er voor dient te
zorgen dat na het lossen het schip in dezelfde toestand wordt opgeleverd
(artikel 8). De ladingontvanger is verplicht restlading, overslagresten
en afval van de lading aan te nemen (artikel 13, tweede lid); elders in
het verdrag wordt aan de verlader een vergelijkbare verplichting
opgelegd voor zover het vloeibare lading betreft. Aldus is de verlader
met de ladingontvanger degene die in hoofdzaak de kosten draagt die
samenhangen met het ladingafval. Voor de goede orde verdient het hierbij
alvast opmerking, dat bij de omzetting in Nederlands privaatrecht enkele
terminologische aanpassingen op hun plaats zijn. In plaats van
"verlader" past in dat kader het begrip "afzender" en in plaats van
"ladingontvanger" moet worden gesproken van "ontvanger". Deze
terminologie wordt toegelicht in de toelichting op artikel IV, onderdeel
a, van dit wetsvoorstel, het artikel dat betrekking heeft op de
omzetting van verdragsbepalingen in het Burgerlijk Wetboek. In het
bedoelde onderdeel van de artikelsgewijze toelichting wordt ook
uiteengezet dat het verdrag met vervoerder doelt op de contractuele
vervoerder en dus niet op de feitelijke vervoerder.
De verdragsbepalingen met betrekking tot ladingafval hebben naar
verwachting onder meer tot gevolg dat er door de betrokken partijen naar
zal worden gestreefd dat opeenvolgende ladingen elkaar verdragen, zodat
minder afval ontstaat (eenheidstransporten). Voor bepaalde stoffen is,
mits het schip tevoren overeenkomstig de regels is gelost en gereinigd,
lozing van het waswater dat nog ladingresten bevat, toegestaan. In
andere gevallen moet het waswater worden afgegeven aan de
overslaginstallatie of bij een ontvangstinrichting. De te treffen
maatregelen dienen een prikkel te geven tot het verminderen van de
afvalproductie. De kostentoerekening op zich is daarvoor natuurlijk al
van belang, maar ook organisatorische en technische maatregelen dienen
zoveel mogelijk te worden toegepast.
Voor de financiering van inzameling en verdere verwijdering van de
verschillende deelcategorieën van het overig scheepsbedrijfsafval worden
in artikel 7 afzonderlijke specifieke voorschriften gegeven. Voor de
inname en verdere verwijdering van huishoudelijk afval in havens,
alsmede bij ligplaatsen en dergelijke worden geen aparte heffingen
toegestaan. De kosten voor het inzamelen van huisvuil in havens worden
geacht te zijn inbegrepen in de haven- en liggelden, of gedekt door
andere inkomstenbronnen van de havens. Voor de inzameling en verdere
verwijdering van klein gevaarlijk afval laat het verdrag de keuze van
indirecte financiering via de haven- of liggelden of een ander stelsel,
met als randvoorwaarde de eis van onderlinge afstemming tussen de
Verdragsluitende Staten. Voor de inzameling en verdere verwijdering van
slops kunnen de kosten direct aan de schipper in rekening worden
gebracht. Vanwege het eigen karakter van de passagiersvaart, waar het om
andere hoeveelheden "huishoudelijk" afval en "huishoudelijk" afvalwater
gaat, wordt daar directe doorberekening toegelaten, doch overigens niet
voorgeschreven. In de CCR is afgesproken dat met betrekking tot de
financiering van inzameling en verdere verwijdering van het overig
scheepsbedrijfsafval binnen vijf jaar nadere afspraken tot stand moeten
komen.
Ingevolge artikel 14 wordt een Conferentie van Verdragsluitende Partijen
opgericht (verder in deze memorie ook wel aan te duiden als de
conferentie), die met het toezicht op de uitvoering van het verdrag
belast is. De conferentie komt ten minste jaarlijks bijeen. De
conferentie neemt, op voorstel van het IVC, bindende besluiten in het
kader van het internationale financieringsstelsel voor de verwijdering
van olie- en vethoudend scheepsafval, betreffende de internationale
financiële verevening en de jaarlijkse vaststelling van het tarief van
de verwijderingsbijdrage. Voorts kan de conferentie aanbevelingen aan de
Verdragsluitende Staten doen inzake het net van ontvangstinrichtingen.
Een zeer belangrijke taak van de conferentie is te bewaken of het
verdrag werkt zoals het is bedoeld; zij zal daarom de gemaakte afspraken
evalueren.
2.3. De bijlagen en aanhangsels
2.3.1. Uitvoerende aard
Het verdrag bevat naast de hoofdtekst ("mantel") twee bijlagen. Bijlage
1 geeft de precieze aanduiding van de vaarwegen waarop het verdrag van
toepassing is. Bijlage 2 is aangemerkt als Uitvoeringsregeling en wordt
in deze memorie ook kortweg als zodanig aangeduid; deze bijlage houdt
een concretisering van diverse verdragsbepalingen in. Bij de
Uitvoeringsregeling behoren vijf aanhangsels: het Model voor het
olie-afgifteboekje (Aanhangsel I), de Eisen aan het nalenssysteem
(Aanhangsel II), de Losstandaarden en afgifte-/innamevoorschriften met
betrekking tot het geoorloofd lozen van waswater, regen- en ballastwater
met ladingrestanten, in deze memorie kortweg aan te duiden als
Stoffenlijst (Aanhangsel III), de Model-losverklaring (Aanhangsel IV) en
de Grens- en controlewaarden voor zuiveringsinstallaties aan boord van
passagiersschepen (Aanhangsel V).
De bijlagen, met aanhangsels, maken integraal onderdeel uit van het
verdrag, doch zijn, gelet op hun inhoud, aan te merken als zijnde van
uitvoerende aard. Verdragen tot wijziging van de bijlagen behoeven op
grond van artikel 7, onderdeel f, van de Rijkswet goedkeuring en
bekendmaking verdragen geen parlementaire goedkeuring, tenzij de
Staten-Generaal zich het recht op goedkeuring terzake voorbehouden.
2.3.2. De Uitvoeringsregeling
Deel A. Olie-en vethoudend scheepsbedrijfsafval
De in het verdrag opgenomen financieringsregeling houdt in dat de
schipper van een binnenvaartschip bij het bunkeren van gasolie een
hoeveelheid zegels afgeeft waarvan de waarde overeenkomt met de
verschuldigde verwijderingsbijdrage voor de gebunkerde hoeveelheid
gasolie. Hierdoor wordt met betrekking tot het schip vervolgens recht
verkregen op afgifte van olie- en vethoudend scheepsbedrijfsafval aan
daartoe aangewezen ontvangstinrichtingen. Het bunkerbedrijf draagt zorg
voor het ongeldig maken van de zegels. De waarde van de overgelegde
zegels wordt met de geleverde hoeveelheid gasolie vermeld op een
zogenaamde bunkerverklaring.
De taak van het NI omvat ingevolge de Uitvoeringsregeling, naast de
zegelverkoop, enige taken met betrekking tot registratie van verkochte
hoeveelheden gasolie en zegels, alsmede de hoeveelheden verwijderd olie-
en vethoudend scheepsbedrijfsafval. Het NI bewaakt de
verwijderingskosten. Tevens kan het NI voorstellen doen aan het IVC
inzake het vereiste net van ontvangstinrichtingen voor de inzameling van
het afval.
Deel B. Afval van de lading
Ten einde de afvalstromen van de lading te verminderen worden
verregaande eisen aan het laden en lossen van schepen gesteld.
Uitgangspunt is dat zoveel mogelijk getracht moet worden eventuele
restlading die in het laadruim achterblijft door middel van bepaalde
lostechnieken bij de lading te voegen. Aan de verschillende in onderdeel
2.2 genoemde partijen die zijn betrokken bij het transport worden
verplichtingen opgelegd terzake van het bezemen, zuigen dan wel nalenzen
van het laadruim, het wassen van dat ruim in een aantal gevallen, de
afgifte van het vrijgekomen waswater, alsmede het invullen van
documenten (losverklaring). Bij droge lading ligt het zwaartepunt van de
verplichtingen op de ontvanger, bij vloeibare lading op de afzender.
In de Stoffenlijst is per ladingsoort aangegeven hoe met het waswater
moet worden omgegaan. Het lozingsverbod geldt niet voor alle stoffen.
Voor bepaalde lading is het toegestaan het waswater (met
ladingrestanten) op het oppervlaktewater te lozen, indien het laadruim
gelost is op de in de Stoffenlijst voorgeschreven wijze; afhankelijk van
de vervoerde stof is dit bezemschoon, zuigschoon of nagelensd. In alle
andere gevallen moet het waswater worden afgegeven aan een
overslaginstallatie die beschikt over voldoende ontvangst- en
verwerkingsmogelijkheden of bij een toegelaten ontvangstinrichting.
Omdat voor de meeste betrokken staten het direct invoeren van de
Stoffenlijst problemen oplevert, is een overgangsperiode voorzien van
vijf jaar, waarin voor de droge lading voor die gevallen waarvoor in de
stoffenlijst zuigschoon wordt voorgeschreven, volstaan kan worden met
bezemschoon opleveren van het schip en waarin voor vloeibare lading
gebruik gemaakt moet worden van de aanwezige nalensmogelijkheden, ook
als die nog niet voldoen aan de verdragsvoorschriften. Gedurende de
overgangsperiode is lozing van waswater op het oppervlaktewater in
plaats van op de riolering nog toegestaan. De verdragstaten hebben
overigens de mogelijkheid om voor hun grondgebied of delen daarvan al
eerder de voorschriften overeenkomstig de Stoffenlijst onverkort toe te
passen, indien de nodige voorzieningen aanwezig zijn.
Deel C. Overig scheepsbedrijfsafval
Op hoofdlijnen is aangegeven hoe met de desbetreffende soorten
scheepsafval omgegaan moet worden. Voor de afgifte van huisvuil dienen
met ingang van inwerkingtreding van het verdrag reeds
ontvangstinrichtingen aanwezig te zijn. Voor de afgifte van klein
gevaarlijk afval en slops wordt de verdragstaten een termijn van vijf
jaar na inwerkingtreding van het verdrag gegund.
Ten aanzien van het huishoudelijk afvalwater van passagiersschepen wordt
voorzien in een gefaseerde invoering van het lozingsverbod, gekoppeld
aan de datum waarop de ontvangstinrichtingen moeten zijn ingericht. Het
huishoudelijk afvalwater van de overige vaart mag, vanwege de aard en de
hoeveelheid van het afval, nog vrij worden geloosd.
2.4. Verhouding tot Rijnvaartregelingen
In de considerans van het verdrag is tot uitdrukking gebracht dat de
heffing van de in het verdrag voorziene internationaal uniforme
verwijderingsbijdrage voor de inname en verdere verwijdering van olie-
en vethoudende scheepsbedrijfsafvalstoffen geen schending oplevert van
het beginsel van douane- en belastingvrijdom in de Rijnoeverstaten en in
België, zoals neergelegd in de op 16 mei 1952 te Straatsburg
totstandgekomen Overeenkomst betreffende het douane- en belastingregime
voor gasolie die in de Rijnvaart als boordvoorraad wordt verbruikt (Trb.
1952, 104; vertaling in Trb. 1954, 7). De verwijderingsbijdrage kan
worden gezien als bestemmingsheffing voor aan de scheepvaart geleverde
diensten.
Door middel van het in onderdeel 2.1 genoemde besluit van de CCR - dit
is een besluit van een volkenrechtelijke organisatie in de zin van
artikel 92 van de Grondwet - wordt duidelijkheid geschapen over de
handhaving van het verdrag voor zover dat samenloopt met de Herziene
Rijnvaartakte. Het hier bedoelde besluit verklaart in de eerste plaats
dat het voorkomen van schade aan het milieu ook doel is van de
bepalingen voor de scheepvaart op de Rijn. Hiermee wordt gedoeld op door
de CCR krachtens de Akte van Mannheim vastgestelde regels en met name op
het Reglement van politie voor de Rijnvaart, in Nederland van kracht
verklaard via het Besluit Rijnvaartpolitiereglement 1995, dat in
hoofdstuk 15 bepalingen inhoudt ter bescherming van het oppervlaktewater
tegen verontreiniging. Het genoemde besluit stelt vervolgens vast dat
het verdrag van toepassing is op het werkingsgebied van de Herziene
Rijnvaartakte. De CCR besluit ter zake dat die overtredingen van de
CCR-reglementen die tegelijkertijd overtredingen vormen van het verdrag
bij wijze van uitzondering en in afwijking van de artikelen 32 tot en
met 40 van de Herziene Rijnvaartakte (welke artikelen voorzien in een
afzonderlijk strafrechtelijk regime) gestraft worden overeenkomstig
artikel 16 van het verdrag. Bedoeld artikel 16 houdt in, dat de
sanctionering van overtredingen van het verdrag geschiedt overeenkomstig
de nationale wetgeving.
2.5. Communautaire aspecten
Een vertegenwoordiger van de Europese Commissie heeft als waarnemer de
voorbereidende besprekingen met betrekking tot het verdrag in het kader
van de CCR bijgewoond. De Europese Commissie heeft inmiddels aan de CCR
te kennen gegeven dat voorbereidingen worden getroffen opdat de Europese
Unie Verdragsluitende Partij bij het verdrag zal worden. Bij het
opstellen van het verdrag is daarmee rekening gehouden.
De in het verdrag neergelegde verwijderingsbijdrage voor olie- en
vethoudende scheepsafvalstoffen is verschuldigd met betrekking tot het
door schepen bunkeren van accijnsvrije gasolie. Bij de uitwerking van
het stelsel van de verwijderingsbijdrage van het verdrag moet rekening
worden gehouden met richtlijn (EEG) nr. 92/12 van de Raad van de
Europese Gemeenschappen van 25 februari 1992 betreffende de algemene
regeling voor accijnsproducten, het voorhanden hebben en het verkeer
daarvan en de controles daarop (PbEG L 76). Ingevolge artikel 3, eerste
lid, van deze richtlijn worden minerale oliën - en dus ook gasolie - als
accijnsproduct beschouwd. Ingevolge het tweede lid van dat artikel
kunnen op producten die onderworpen zijn aan accijnzen nog andere
indirecte belastingen met specifieke doeleinden worden geheven, mits
daarbij de uit hoofde van de accijnzen en de BTW geldende voorschriften
in acht worden genomen wat betreft de vaststelling van de maatstaf van
heffing en de berekening, de verschuldigdheid en de controle van de
belasting. Richtlijn (EEG) nr. 92/81 van de Raad van de Europese
Gemeenschappen van 19 oktober 1992 betreffende de harmonisatie van de
structuur van de accijns op minerale oliën (PbEG L 316) voorziet in
artikel 8, tweede lid, onderdeel b, in een accijnsvrijstelling voor
minerale oliën die worden geleverd voor gebruik als brandstof voor de
vaart op communautaire wateren. Voor de EU-lidstaten die mede partij
zijn bij de Herziene Rijnvaartakte is deze vrijstelling van belang in
verband met de in onderdeel 2.4 vermelde gasolieovereenkomst van 1952.
In onderdeel 8.2 van deze memorie wordt uiteengezet dat bij de
uitwerking van de verwijderingsbijdrage wordt aangesloten bij de
regeling ten aanzien van deze accijnsvrijstelling.
Het verdragsregime is voorts in overeenstemming met de communautaire
regelgeving inzake afvalstoffen. Het gaat daarbij om:
- richtlijn (EEG) nr. 75/442 van de Raad van de Europese Gemeenschappen
van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (PbEG L 194), zoals
laatstelijk gewijzigd bij richtlijn nr. 91/156/EEG van de Raad van de
Europese Gemeenschappen van 18 maart 1991 (PbEG L 78) en
- richtlijn (EEG) nr. 75/439 van de Raad van de Europese Gemeenschappen
van 16 juli 1975 inzake de verwijdering van afgewerkte olie (PbEG L
194), zoals laatstelijk gewijzigd door richtlijn nr. 87/101/EEG van de
Raad van de Europese Gemeenschappen van 22 december 1986 (PbEG L 42).
Deze richtlijnen voorzien slechts in een minimumharmonisatie. Ten
aanzien van scheepsafvalstoffen is geen afzonderlijke richtlijn
vastgesteld.
3. Belang en gevolgen van het verdrag voor Nederland
3.1. Belang voor Nederland
De bestaande Nederlandse regelingen ten aanzien van waterverontreiniging
en afvalverwijdering, waaronder de Wet verontreiniging
oppervlaktewateren (WVO) en het hoofdstuk Afvalstoffen van de Wet
milieubeheer (Wm), voorzien reeds in de meeste zaken die in het verdrag
worden afgesproken, met name ten aanzien van deel A. Zo geldt een
algemeen verbod van het lozen van afvalstoffen in oppervlaktewater, dat
mede betrekking heeft op lozingen vanaf schepen. Zowel op het gebied van
olie- en vethoudend scheepsbedrijfsafval, als op het gebied van de
overige scheepsbedrijfsafvalstoffen is in de afgelopen jaren een net van
inzamelstations ontstaan. De bekostiging geschiedt noodgedwongen
grotendeels door overheden, bij gebrek aan een systeem van indirecte
financiering, dat in deze sector internationale afstemming vergt. Dit
inzamelnetwerk lijkt reeds ongeveer aan de bestaande behoefte te
voldoen.
Ook bestaan er reeds, met name in de grote zeehavens, faciliteiten om
ladingafval in te zamelen. De financiering daarvan geschiedt door
directe betaling door de ontdoener van afval; in de huidige situatie is
dat de vervoerder. Ladingresten, met name van droge ladingen, worden
echter vanwege de inzamelkosten waarschijnlijk nog vaak overboord gezet
na het wassen van de ruimen.
De meerwaarde van het verdrag voor Nederland is gelegen in het volgende.
* De inzameling en verdere verwijdering van scheepsbedrijfsafval worden
niet meer uit de algemene middelen gefinancierd, maar worden in
beginsel gedragen door de ontdoener.
* Doordat voor de verwijdering een internationale indirecte wijze van
financiering is afgesproken voor wat betreft olie- en vethoudend
scheepsbedrijfsafval en kaders zijn gesteld aan de wijze van
financiering voor wat betreft overig scheepsbedrijfsafval, wordt
concurrentievervalsing tussen vervoerders en havens in vergaande mate
voorkomen.
* Voor het omgaan met ladingresten is internationaal een regeling
overeengekomen voor de gehele binnenvaart, die er op gericht is
dat ladingafval zoveel mogelijk voorkomen wordt en die de financiële
verantwoordelijkheid daarvoor zoveel mogelijk bij de afzender en de
ontvanger legt.
* In dit kader komt er voor de lozingen van met ladingresten vervuild
waswater internationaal meer uniformiteit over wat wel en wat niet
wordt toegestaan.
* Handhaving en controle kunnen verbeterd worden doordat bij de
uitwerking van bovenstaande regelingen administratieve procedures en
documenten zijn voorgeschreven.
* Er is een internationaal gespreksplatform geschapen voor evaluatie en
voorstellen voor aanpassingen, waardoor een eventuele toekomstige
verdere verbetering door aanscherpen van de verdragsregels tot
de mogelijkheden behoort. Het verdrag moet dan ook niet als eindpunt
gezien worden, maar als een begin van een gezamenlijk door de
verdragstaten te volgen traject naar verdere doorvoering van
duurzaamheidsvereisten in de binnenvaart.
Op enkele aspecten gaan wij hierna nog wat dieper in.
3.2. Inzamelstructuur
In de komende tijd zullen de voor de verschillende afvalsoorten
bestaande inzamelstructuren uitgebouwd moeten worden. Voor het olie- en
vethoudend scheepsbedrijfsafval is reeds een goed gespreid inzamelnet
aanwezig. In het Meerjarenplan Gevaarlijke Afvalstoffen II, door de
Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer aan
de Tweede Kamer aangeboden bij brief van 13 augustus 1997 en hierna aan
te duiden als MJP, is opgemerkt dat de huidige capaciteit van de
inzamelvergunninghouders voldoende is en dat geen uitbreiding van het
aantal vergunninghouders zal plaatsvinden. In mindere mate geldt dat
laatste ook voor de andere scheepsafvalsoorten. De uitvoering van het
verdrag ligt op dit punt vooral in handen van op deze gebieden reeds
actieve overheden en bedrijven. De inzamelstructuur zal waar nodig in
goed overleg met deze schakels in de keten worden uitgebouwd.
3.3. Het zegelsysteem
Ruim aandacht moet worden besteed aan de organisatie van het nieuwe
financieringsstelsel voor inzameling en verdere verwijdering van olie-
en vethoudend afval, via het reeds genoemde zegelsysteem. Belangrijke
aandachtspunten zijn in dit kader de controle op het systeem en het
beperken van de fraudegevoeligheid en de uitvoeringslasten. Voor de
uitvoering van het systeem dient een NI aangewezen te worden. Overigens
kan in Nederland gebruik worden gemaakt van de ervaring die sedert enige
jaren is opgedaan met een landelijk financieringsstelsel voor de
verwijdering van olie- en vethoudend scheepsafval, dat wordt
gesubsidieerd vanwege de ministeries van Verkeer en Waterstaat en van
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.
3.4. Het ladingafval
3.4.1. Nederland kent tot nog toe in het kader van de WVO een verbod tot
het lozen van afvalstoffen e.d., behoudens vergunning. Dit geldt mede
ten aanzien van lozingen vanaf schepen. Op het terrein van de
scheepvaart geldt echter als beleid dat geen vergunningen worden
verleend, in verband met de praktische moeilijkheden die dit zou
opleveren. Ook zijn er voor de scheepvaart geen specifieke wettelijke
regels opgesteld. In Nederland zijn met betrekking tot het ladingafval
twee convenanten gesloten met delen van het bedrijfsleven. Hieraan is
uitwerking gegeven in de in juni 1990 tot stand gekomen
Praktijkrichtlijn Afvalstoffen Binnentankvaart en de van mei 1993
daterende Praktijkrichtlijn Ladingresten Duwvaart. Deze richtlijnen
betreffen met name het milieuvriendelijk laden en lossen en het op de
juiste wijze afgeven van ladingrestanten en waswater. Omdat er behoefte
was om waswater van relatief onschadelijke stoffen - resten van met name
droge lading - op het oppervlaktewater te kunnen lozen is door het
Openbaar Ministerie van het arrondissement Rotterdam een sepotbeleid
ontwikkeld ten aanzien van het lozen van een beperkt aantal stoffen uit
een bezemschoon schip. Dit sepotbeleid is bekendgemaakt in de
gepubliceerde uitgave van de Praktijkrichtlijn Ladingresten Duwvaart,
overigens zonder uitdrukkelijke beperking van de toepasselijkheid tot
het arrondissement Rotterdam.
Het voornemen bestond voorts om niet alleen het genoemde sepotbeleid een
wettelijke grondslag te geven, maar ook de mogelijkheden om relatief
onschuldige restlading met het waswater in het vaarwater te lozen verder
te verruimen, uitgaande van scherpe normen ten aanzien van de
losstandaard van de laadruimen. Een en ander zou zo spoedig mogelijk
moeten plaatsvinden in het kader van een algemene maatregel van bestuur
op grond van de WVO. De nationale activiteiten hiertoe werden echter
opgeschort toen goede voortgang werd geboekt bij de onderhandelingen in
CCR-kader. In de begeleidende verklaringen bij de convenanten was
uitdrukkelijk het streven vastgelegd naar internationalisering van de
regels.
In de Stoffenlijst van het verdrag wordt de mogelijkheid geopend dat
waswater van aanzienlijk meer stoffen mag worden geloosd dan in
Nederland op dit moment wordt toegestaan. In verband daarmee heeft de
Tweede Kamer op 18 februari 1997 een motie aanvaard (Kamerstukken II
1996/97, 25 000 XII, nr. 34), waarin de regering wordt gevraagd de
Praktijkrichtlijn Ladingresten Duwvaart in stand te houden. Deze
uitspraak berust op de redengeving dat de ruimere toelating van lozing
van soorten ladingresten veel moeilijker handhaafbaar is dan de beperkte
lijst van die praktijkrichtlijn en dat na 1993 gedane investeringen in
schoonmaakschepen voor niets zijn geweest. Dit geeft aanleiding tot de
volgende nadere beschouwing.
3.4.2. De Stoffenlijst wijkt zowel voor wat betreft de inhoud als de
structuur af van de in de praktijkrichtlijn genoemde sepotlijst. Het
aantal opgesomde stoffen is verschillend. De huidige sepotlijst, waarbij
in de wandeling wordt gesproken over 10 stoffen, omvat in werkelijkheid
twee lijsten met in totaal 25 stofcategorieën waarvoor onder bepaalde
voorwaarden lozing wordt toegestaan. De Stoffenlijst bevat alle
mogelijke te vervoeren goederensoorten volgens een gedetailleerde
statistische codering. Voor elke goederensoort is aangegeven wat de
vereiste losstandaard van de laadruimten of ladingtanks is (geveegd,
gezogen of nagelensd, dat wil zeggen: gereinigd met een speciale
vacuümtechniek) en wat er met het waswater mag gebeuren. Van 55
goederensoorten is aangegeven dat het waswater in het oppervlaktewater
mag worden geloosd, mits de voorgeschreven losstandaard is bereikt.
In de Stoffenlijst zijn de stoffen op een veel gedetailleerder niveau
weergegeven dan in de sepotlijst. Zo worden bijvoorbeeld in de
sepotlijst zand en grind genoemd, terwijl deze twee stoffen in de
Stoffenlijst 12 verschillende productsoorten omvatten. Verder kent de
Stoffenlijst een aantal producten die in de sepotlijst niet voorkomen,
maar waarover in de praktijk geen discussie is, omdat zij meestal
verpakt vervoerd worden.
Voor de meest vervuilende stoffen is er geen wezenlijk verschil tussen
beide lijsten:
- voor vloeibare lading (chemicaliën), veruit de belangrijkste bron van
verontreiniging, is lozing van het waswater niet toegestaan;
- bij ertsen en metaalafval moet, indien er wateroplosbare zouten
vrijkomen, het waswater steeds worden afgegeven; waswater dat ontstaat
na het vervoer van ijzerproducten die met olie verontreinigd zijn moet
eveneens worden afgegeven.
Het belangrijkste verschil tussen het verdrag en de in Nederland
geldende voorschriften doet zich voor bij 134 goederensoorten, waarvoor
de Stoffenlijst ten aanzien van de wijze van afvoeren van het door
ladingresten vervuild waswater een keuze biedt uit twee of drie
mogelijkheden, waarvan er meestal één is het lozen van het waswater op
het oppervlaktewater. Een voorbeeld daarvan is vaste minerale brandstof
(kolen e.d.), waarbij naast de mogelijkheid om waswater over de
ladingopslag te spuiten ook het lozen van waswater in het
oppervlaktewater wordt geboden.
Het bleek niet mogelijk de verdragspartners er nu reeds van te
overtuigen dat een algeheel lozingsverbod moet worden ingevoerd. Voor
overname van de inhoud van het Rotterdamse sepotbeleid was in CCR-kader
geen overeenstemming te verkrijgen, omdat men oordeelde dat het
praktische verschil met de Nederlandse situatie naar alle
waarschijnlijkheid slechts geringe hoeveelheden afval zou betreffen en
omdat het bedoelde, als strikt beschouwde, beleid een praktisch handelen
zou belemmeren. Door de eis van bezemschone oplevering kan het
verdragsresultaat ook hier als verantwoord worden beschouwd. Bovendien
zijn de verdragstaten ten aanzien van de genoemde 134 goederensoorten
ook bevoegd om in plaats van het toestaan van lozing van waswater de eis
te stellen dat aanwezige voorzieningen voor lozing van het waswater op
de riolering of voor bijzondere behandeling van het waswater
daadwerkelijk worden gebruikt. Het is de bedoeling in Nederland dit
laatste te bevorderen; wij beschouwen de bovenvermelde motie als
ondersteuning van dit streven.
Nader onderzoek wordt thans gedaan naar de te verwachten lozingsvracht
via het waswater van de ladingruimen volgens de regelingen van dit
verdrag. Het zal hoe dan ook gaan om een vermindering ten opzichte van
de lozingsvracht die door de huidige praktijk ontstaat, waarbij ondanks
strenge regels het waswater van droge lading grotendeels overboord
gepompt wordt en waarbij lang niet altijd tevoren de ruimen zijn
aangeveegd.
3.4.3. Ten aanzien van het in de motie genoemde aspect van de
handhaafbaarheid verdient het vermelding, dat inmiddels een beknopte
evaluatie van beide Nederlandse convenanten heeft plaatsgevonden.
Daaruit blijkt dat verschillende omstandigheden in de weg staan aan een
goede naleving over de hele linie. Op deelterreinen wordt wel volgens de
richtlijnen gewerkt. Vooral voor de droge ladingsector is de
handhaafbaarheid volgens het rapport moeilijk; voorts zijn er te weinig
daadwerkelijke controle-activiteiten ontplooid. Wat dit betreft zijn er
voorwaarden voor verbetering in zicht ter gelegenheid van de wettelijke
omzetting van het verdrag. De Stoffenlijst verkrijgt dan een wettelijke
status voor alle Nederlandse vaarwegen en zal gelden voor alle relevante
scheepstypen, terwijl totnogtoe sprake was van een convenant met
betrekking tot duwbakken waaraan slechts bepaalde marktpartijen gebonden
waren.
In dit verband kunnen vraagtekens worden geplaatst bij de in de motie
geponeerde stelling dat investeringen in schoonmaakschepen voor niets
zouden zijn geweest bij invoering van het verdrag. In het
evaluatierapport wordt gesignaleerd dat de schoonmaakbranche klaagt over
het uitblijven van werk. Dit lijkt mede verband te houden met de
beperkte naleving van de convenant. Een overgang naar een voor alle
partijen geldende wettelijke regeling kan een beter perspectief
opleveren. 3.4.4. Resumerend kan worden gesteld dat het verdragsregime
ten aanzien van afval van de lading, gelet ook op de verwachte gunstige
uitwerking daarvan in de zich bovenstrooms van Nederland bevindende
gebieden, verre de voorkeur verdient boven het geheel van wettelijke en
buitenwettelijke regelingen dat tot nog toe in Nederland bestaat.
Overigens zal de evaluatie van de Stoffenlijst een voortdurend punt van
aandacht zijn voor de Conferentie van Verdragsluitende Partijen.
3.5. Kosten voor de overheid
In het verdrag worden enige kostenverplichtingen opgelegd aan de
verdragstaten. Zo zullen de apparaatskosten van het NI niet worden
betaald uit de zegelopbrengsten, maar door de overheid. Voor Nederland
valt te verwachten dat deze apparaatskosten ongeveer hfl 400.000 zullen
bedragen. Het uiteindelijke bedrag hangt uiteraard samen met de wijze
waarop het stelsel nader, in overleg met de betrokkenen en de andere
verdragstaten, zal worden uitgewerkt. Argument voor deze
kostentoerekening is dat de apparaatskosten veroorzaakt worden door het
systeem van indirecte financiering dat uit een oogpunt van beperking van
risico's voor de waterkwaliteit te prefereren is boven een systeem van
directe financiering.
Tot nog toe wordt, zoals hierboven reeds is aangeduid, de verwijdering
van olie- en vethoudend scheepsbedrijfsafval grotendeels door de
Nederlandse overheid gefinancierd. Door de binnenvaartbranche wordt ook
aan de kosten van de regeling bijgedragen, via een opslag op
havengelden. De subsidieregeling moet eindigen bij inwerkingtreding van
het verdrag. Gezien het feit dat in het financieringsstelsel van het
verdrag de binnenvaart het inzamelen geheel gaat betalen, leidt de
invoering van dit nieuwe systeem per saldo tot een besparing aan de kant
van de overheid. Anderzijds moet rekening worden gehouden met meerkosten
die kunnen optreden door een intensivering van handhavingsactiviteiten.
Voor het welslagen van de invoering van het verdragsregime - met name
ook bij deel B - is immers een goed georganiseerde en voldoende
intensieve handhaving van groot belang.
Door het verdrag kunnen te zijner tijd ook kosten die nu nog door de
overheid gedragen worden voor het inzamelen van klein gevaarlijk afval
ten laste van de vervuiler gebracht worden.
Ten slotte dient hier te worden vermeld dat de Verdragsluitende Staten
voor gelijke delen bijdragen in de kosten van het IVC.
3.6. Gevolgen voor het bedrijfsleven
In het algemeen kan worden opgemerkt dat door het verdrag een
internationale uniformering van de regels met betrekking tot
scheepsbedrijfsafval en afval van de lading wordt bereikt, hetgeen op
dit gebied een vereenvoudiging inhoudt en tevens
concurrentieverstoringen kan voorkomen. Het verdrag zal voor vervoerders
en ladingbelanghebbenden leiden tot hogere kosten en aldus leiden tot
een wat duurder vervoer over water. Verwacht wordt echter dat de
verhoging van de vervoerskosten beperkt zal zijn en geen noemenswaardige
negatieve invloed zal hebben op de zogenaamde modal split, dat wil
zeggen de verdeling van de ladingstromen over de verschillende soorten
transport.
De gevolgen voor het bedrijfsleven dienen mede te worden beoordeeld
tegen de achtergrond van het nationaal en internationaal geldende
beginsel "de vervuiler betaalt", dat tot op heden niet stringent is
toegepast met betrekking tot de binnenvaart. Het verdrag preciseert en
formaliseert dit beginsel naar de diverse betrokken doelgroepen toe, wat
onvermijdelijk financiële en administratieve lastenverzwaring met zich
zal meebrengen. Daarbij is gestreefd naar een zo rechtvaardig mogelijke
toedeling.
De binnenvaartbranche wordt in het verdrag primair verantwoordelijk
gesteld voor de kosten betreffende de verwijdering van olie- en
vethoudende scheepsbedrijfsafvalstoffen: in Nederland liggen deze in de
orde van © 9 miljoen per jaar, te betalen via het hiervoor aangeduide
zegelsysteem. Op grond van het huidige tijdelijke indirecte
financieringssysteem betaalt de branche van dit bedrag slechts ongeveer
© 1,75 miljoen per jaar, via een opslag op de havengelden. Het rijk
betaalt de rest. Het verdrag zal voor de scheepvaart dus een financiële
verzwaring betekenen van ongeveer © 7,25 miljoen per jaar. De hoogte van
dit bedrag is mede afhankelijk van de gevolgen van de internationale
financiële verevening en de uitwerking van het nieuwe stelsel voor wat
betreft enkele BTW-aspecten. De branche zelf verwacht dat door
preventieve en andere maatregelen, welke thans worden voorbereid, een
reductie in de hoeveelheid afval en daarmee in de kosten kan worden
bereikt. Onderzocht wordt of en op welke wijze steun gegeven kan worden
aan maatregelen, aan boord van schepen, om het ontstaan van afval te
voorkomen.
Het verdrag draagt de bunkerbedrijven op de zegels naar rato van de
verkochte hoeveelheid gasolie in ontvangst te nemen en deze te
ontwaarden. Dit zal enige administratieve lasten met zich meebrengen. Er
wordt bij de voorbereiding van de uitvoeringsmaatregelen naar gestreefd
deze tot het uiterste te beperken.
De binnenvaart wordt in het verdrag primair verantwoordelijk gehouden
voor de kosten voor inname en verdere verwijdering van overig
scheepsbedrijfsafval, zoals huishoudelijke afvalstoffen en klein
gevaarlijk afval. De verdragsbepalingen terzake brengen voorlopig geen
verandering in de huidige situatie, waarbij havens en waterbeheerders
het leeuwendeel van de verwijdering en de kosten daarvan voor hun
rekening nemen. Door de Stichting Scheepsafvalstoffen Binnenvaart wordt,
in samenwerking met Binnenvaart Nederland en met steun van de overheid,
een milieuzorgsysteem voor de binnenvaart ontwikkeld. Als dit systeem
internationaal erkend wordt als een goed systeem dat gericht is op een
steeds verdere verbetering van de milieuzorg, kan een hierop gebaseerde
certificering mogelijk ook een rol spelen bij de toepassing van het
verdrag.
Ten aanzien van de afgifte en inname van ladingresten legt het verdrag
een aantal (administratieve) verplichtingen op aan de partijen die zijn
betrokken bij het transport. Deze verplichtingen worden met betrekking
tot een deel van de binnenvaart reeds nagekomen in verband met de in het
kader van de eerdergenoemde Praktijkrichtlijnen afgesproken procedures.
Voor diegenen die deze procedures reeds naleven zal dit verdrag ten
aanzien van het ladingafval niet veel extra verplichtingen met zich
meebrengen.
4. Overleg met bedrijfsleven en overheidsinstanties
4.1. Overleg over voorbereiding en uitvoering verdrag
De afgelopen jaren is over de inzameling van scheepsafval overleg
gevoerd met organisaties van het betrokken bedrijfsleven, met name
schippers, oliehandel, havens, inzamelaars, vervoerders en verladers.
Dit overleg leidde tot o.a. de bestaande Praktijkrichtlijnen
Afvalstoffen Binnentankvaart en Ladingresten Duwvaart. Met het oog op de
Nederlandse inbreng in de CCR heeft opnieuw overleg plaatsgehad; dit
overleg zal in verband met de voorbereiding van de Nederlandse
uitvoeringsmaatregelen worden geïntensiveerd. Daarbij zijn ook IPO, VNG,
Unie van Waterschappen en havenbeheerders betrokken. Voorts worden de
Nederlandse Vereniging voor Zee- en Vervoersrecht en de Vereniging voor
Publiek vervoersrecht geraadpleegd.
Door de CCR is een tweetal hoorzittingen van het internationale
bedrijfsleven georganiseerd, waarbij vervoerders, verladers, de
oliebranche, de inzamelaars en de havens zijn uitgenodigd. De
opmerkingen zijn deels verwerkt in het verdrag.
4.2. Reacties betrokkenen
Over het algemeen steunt het bedrijfsleven het streven tot een
internationale regeling van de afvalproblematiek te komen en worden de
uitgangspunten van het verdrag onderschreven. Bij de uitwerking van het
verdrag konden niet alle wensen worden gehonoreerd.
De bunkerbedrijven hebben, bij monde van de Nederlandse Vereniging van
Ondernemingen in de Energiebranche, bezwaren naar voren gebracht tegen
het indirecte financieringssysteem voor het olie- en vethoudend
scheepsbedrijfsafval en meer in het bijzonder met betrekking tot de hen
toegedeelde rol in dat kader, in verband met de risico's die qua
uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid aan het gekozen systeem kleven.
Vanuit de scheepvaartbranche is, onder andere door Binnenvaart
Nederland, gewezen op een aantal zaken die nog uitwerking behoeven, in
het bijzonder op het belang van een differentiatie in de
verwijderingsbijdrage waardoor onder andere rekening gehouden wordt met
de door de individuele ondernemers reeds genomen maatregelen ter
vermijding van het ontstaan van afval. Hieraan wordt ook in CCR-verband,
in overleg met het bedrijfsleven, gewerkt. Het in ontwikkeling zijnde
milieuzorgsysteem, genoemd in onderdeel 3.6, kan hierbij mogelijk een
rol spelen.
Naar aanleiding van deze opmerkingen vermelden wij dat door de CCR alle
mogelijkheden tot financiering van de afvalinzameling en verwerking van
olie- en vethoudend scheepsbedrijfsafval (bilgewater c.a.) op een rij
zijn gezet:
. directe financiering:
- betaling bij afgifte;
. een aantal vormen van indirecte financiering:
- heffing van een bedrag per schip;
- opslag op de smeerolie;
- opslag op de gasolie;
- opslag op het havengeld.
Aan iedere methode kleven eigen voor- en nadelen, die in ieder van de
deelnemende landen anders worden ingeschat. Na uitgebreide afweging van
de mogelijkheden en intensief overleg met betrokkenen uit de oliebranche
en de scheepvaart, bleek dat alleen een oplossing van indirecte
financiering op basis van de gekochte hoeveelheid gasolie voor alle
landen aanvaardbaar was. Uiteraard heeft het verkrijgen van een
draagvlak bij de binnenvaart voor de regeling ook een rol gespeeld.
Voorop staat ook dat de accijnsvrijstelling op de gasolie die nu geldt -
ingevolge de Gasolieovereenkomst van 1952 en EG-regelgeving - niet in
het geding is.
Door het gekozen systeem van indirecte financiering wordt tot op zekere
hoogte een beroep gedaan op de onderlinge solidariteit van de
deelnemers. Het zal echter nodig zijn om rekening te houden met de
onevenredige belasting voor sommige schepen die weinig vervuilen en veel
varen. Dit is ook nodig om een prikkel te geven tot het verminderen van
de afvalhoeveelheid. Hiertoe wordt bij het internationale overleg in
Straatsburg ter voorbereiding van de invoering van het verdrag thans een
voorstel uitgewerkt. Bij de uitwerking van het systeem van indirecte
financiering in Nederland wordt voorts de nodige aandacht besteed aan de
uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid.
De verladers hebben bij monde van de EVO, ondernemersorganisatie voor
logistiek en transport, bezwaar geuit tegen het toepassen van de
ladingvoorschriften op schepen die onder de toerbeurt vallen, omdat zij
daarbij geen invloed hebben op de keuze van het schip en daarmee op de
schoonmaakkosten. Zoals bekend zal het huidige toerbeurtstelsel
stapsgewijs worden afgeschaft. Binnen afzienbare tijd zullen alleen de
eenreisbevrachtingen nog via de toerbeurt gaan. Door het vervallen van
de toerbeurtplicht voor de meerreizencharters wordt de weg geopend tot
meer eenheidstransporten, waardoor de schoonmaakkosten aanzienlijk
gereduceerd zullen worden.
5. Koninkrijkspositie
Het verdrag zal, gelet op zijn inhoud, voor wat het Koninkrijk der
Nederlanden betreft, alleen voor Nederland gelden.
B. UITVOERING VAN HET VERDRAG
6. Hoofdlijn
Het verdrag strekt in de eerste plaats tot bescherming van het milieu en
meer in het bijzonder tot bescherming van het oppervlaktewater tegen
verontreiniging door lozingen van scheepsafvalstoffen vanaf schepen. In
verband daarmee ligt het zwaartepunt van de wettelijke omzetting bij de
WVO. In het kader van de WVO worden met name het lozingsverbod ten
aanzien van scheepsafval, dat een prominente plaats inneemt in artikel 3
van het verdrag, alsmede de verdragsbepalingen die zich richten tot
schippers omgezet. Het verdrag bevat ook een aantal bepalingen die zich
meer in het bijzonder richten op het milieuvriendelijk laden en lossen
van schepen, alsmede op de inzameling en verdere verwijdering van
scheepsafvalstoffen, welke in het kader van de Wm moeten worden omgezet.
Voorts betreffen verschillende bepalingen van het verdrag de onderlinge
verdeling van de voorgeschreven verplichtingen met betrekking tot
ladingresten en afval van de lading tussen verlader, vervoerder en
ladingontvanger. Laatstbedoelde bepalingen, die de vervoerovereenkomst
raken, komen primair in aanmerking voor omzetting via het Burgerlijk
Wetboek (BW). Ten slotte zijn voor een goede handhaving strafrechtelijke
bepalingen nodig, met name in het kader van de Wet op de economische
delicten.
De als bijlage bij deze memorie gevoegde transponeringstabel biedt een
overzicht van de benutting van de verschillende genoemde wettelijke
kaders bij de omzetting van het verdrag.
7. Onderlinge verhouding WVO, Wm en BW
7.1. Verhouding WVO en Wm
De inhoud van het verdrag ligt, afgezien van de privaatrechtelijke
aspecten die in onderdeel 7.2 aan de orde komen, in het grensgebied van
de WVO en de Wm. Aan de ene kant kent het verdrag voorschriften die
direct gericht zijn op het tegengaan van verontreiniging van
oppervlaktewater en dus kunnen worden omgezet in WVO-kader, aan de
andere kant gaat het om bepalingen inzake de inzameling en verdere
verwijdering van afval, waarvan de omzetting dient te geschieden in het
kader van de Wm. Tussen de uitersten in bevinden zich onder andere de
bepalingen aangaande het laden en lossen, die soms direct het voorkomen
van waterverontreiniging betreffen, maar ook wel langs indirecte weg dat
doel dienen en dan primair strekken tot het voorkomen van het ontstaan
van (onnodig veel) afval. In het wetsvoorstel is de volgende afbakening
WVO-Wm gevolgd.
De regels ten aanzien van hetgeen aan boord van schepen geschiedt met
betrekking tot scheepsafvalstoffen en het voorkomen van het ontstaan
daarvan, met inbegrip van verplichtingen met betrekking tot het aan
boord beschikbaar hebben van het olie-afgifteboekje (en waar nodig
overleggen met het oog op de aantekening van nadere gegevens) alsmede de
losverklaring, worden gebaseerd op de WVO. Hetzelfde geldt ten aanzien
van de vaststelling van de losstandaard die is vereist bij het ter
beschikking stellen van het schip voor het vervoer van zaken. Bij deze
onderwerpen lijkt het belang van tegengaan van waterverontreiniging
overheersend. De verdragsvoorschriften ten aanzien van het laden en
lossen van schepen, met inbegrip van de daarbij behorende verplichtingen
tot bevestiging van de desbetreffende handelingen in losverklaringen,
worden grotendeels omgezet in het kader van de Wm, voor zover het niet
gaat om de zogenaamde boord-boord-overslag. Op laatstbedoelde vorm van
overslag is, in lijn met het hierboven gestelde, de WVO van toepassing.
Voorts worden in Wm-kader, zoals gezegd, de verdragsbepalingen ten
aanzien van de inzameling omgezet; dit betreft zowel de planning van de
voorzieningen als de innameplicht van ontvangstinrichtingen en de
verplichting tot het invullen van een formulier.
Het financieringsstelsel voor de inzameling en verdere verwijdering van
olie- en vethoudend scheepsafval wordt omgezet in het kader van de WVO.
Het vormt een belangrijk - zij het indirect werkend - instrument voor
het tegengaan van verontreiniging van het oppervlaktewater. Doordat de
kosten van verwijdering van olie- en vethoudend afval in feite (via het
zegelsysteem) worden betaald bij het bunkeren van scheepsbrandstof en
niet in rekening worden gebracht ter gelegenheid van de afgifte van
zodanig afval, is er geen financiële drempel om over te gaan tot
afgifte. Dit verkleint de kans op illegale lozingen. Enige cruciale
gedragsvoorschriften in het kader van dit stelsel richten zich tot de
schipper (met name de verplichtingen tot het overleggen van zegels bij
het bunkeren en tot het bewaren van de afschriften van de
bunkerverklaringen); de handhaving hiervan kan in de praktijk goed
gecombineerd worden met handhavingsactiviteiten ten aanzien van andere
gedragsvoorschriften die ter uitvoering van het verdrag in WVO-kader
worden verwerkt (met name inzake het bijhouden van een
olie-afgifteboekje). Voorts pleit de overweging dat de
binnenvaartbranche ingevolge het verdrag institutioneel een rol speelt
bij de uitvoering van dit financieringsstelsel - artikel 9, tweede lid,
van het verdrag eist dat in het aan te wijzen nationale instituut
vertegenwoordigers van deze bedrijfstak worden opgenomen - voor een
omzetting in het kader van een wet waarvoor de Minister van Verkeer en
Waterstaat de eerste verantwoordelijkheid draagt. Deze minister heeft
immers uit anderen hoofde reeds een belangrijke bemoeienis met de
binnenvaart.
7.2. Verhouding milieuvoorschriften en BW
In het verdrag en met name in deel B van de Uitvoeringsregeling zijn
publiekrechtelijke milieuvoorschriften verweven met privaatrechtelijke
bepalingen inzake de onderlinge verdeling van de verplichtingen van de
afzender ("verlader"), de vervoerder en de ontvanger
("ladingontvanger"). Zie hiervoor de artikelen 8 en 13 van het verdrag,
voor zover daaraan uitwerking is gegeven in de artikelen 7.01 tot en met
7.09 van de Uitvoeringsregeling.
De genoemde bepalingen van het verdrag en de Uitvoeringsregeling houden
- veelal binnen het kader van één en dezelfde bepaling - enerzijds
inhoudelijke eisen in betreffende in acht te nemen losstandaarden en het
omgaan met bepaalde soorten afvalstoffen, alsmede daarop aansluitende
administratieve verplichtingen, anderzijds een afbakening van de
gehoudenheid tot de naleving van die voorschriften tussen de afzender,
vervoerder en ontvanger, alsmede de exploitant van de
overslaginstallatie.
Het voorgaande brengt met zich mee dat een aantal bepalingen van het
verdrag en de Uitvoeringsregeling zowel in een publiekrechtelijk als in
een privaatrechtelijk kader wordt omgezet. De in de bedoelde bepalingen
vervatte inhoudelijke eisen worden bij de omzetting neergelegd in
publiekrechtelijke milieuvoorschriften in het kader van de Wm of de WVO.
Voor zover de bepalingen zich richten op de onderlinge
rechtsverhoudingen van de afzender, de vervoerder en de ontvanger,
worden deze omgezet in het kader van het BW. De bij deze memorie
gevoegde transponeringstabel biedt een overzicht van de omzetting in de
Nederlandse wetgeving. Zowel voor de publiekrechtelijke als voor de
privaatrechtelijke aspecten wordt bij de omzetting met het oog op de
uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid zo veel mogelijk aangesloten bij de
bestaande systematiek en terminologie van de desbetreffende wettelijke
stelsels.
7.3. Bundeling uitwerking in één besluit
In aansluiting op de bestaande opzet van de WVO en de Wm bevat zowel het
WVO-deel als het Wm- en het BW-gedeelte van dit wetsvoorstel
delegatiebepalingen, die voorzien in uitwerking van de voorschriften en
verplichtingen bij algemene maatregel van bestuur (amvb). Dit houdt mede
verband met het streven om, met het oog op de gewenste
overzichtelijkheid, de onderling veelal nauw samenhangende concrete
voorschriften in het kader van de WVO, de Wm en het BW samen te brengen
in één regeling. Dit kan geschieden in het kader van een op de drie
genoemde wetten te baseren amvb, het beoogde Scheepsafvalstoffenbesluit
WVO-Wm-BW, hierna aan te duiden als SB. De verdeling van de materie
tussen wet en amvb sluit aldus ook aan bij de afbakening die is gevolgd
tussen het verdrag enerzijds en de Uitvoeringsregeling anderzijds. Dit
is ook daarom van belang, omdat met betrekking tot de
Uitvoeringsregeling een lichtere wijzigingsprocedure geldt dan voor het
verdrag zelf. In de nota van toelichting bij de amvb zal telkens worden
aangegeven op welke wet een bepaald voorschrift berust.
8. Omzetting in het kader van de WVO
8.1. Algemene regels
Voor de omzetting van de algemene regels met betrekking tot schepen -
die in het verdrag veelal tot de schipper gericht zijn - is in WVO-kader
een afzonderlijke wettelijke basis nodig. De bedoelde
verdragsvoorschriften strekken tot het reguleren van lozingen die anders
dan met behulp van een werk - hierbij valt met name te denken aan een
lozingspijp - plaatsvinden vanaf schepen, bijvoorbeeld olielozingen of
lozingen van overslagresten bij het reinigen van schepen na het laden of
lossen. In Nederland geldt voor zodanige lozingen tot nog toe in
beginsel een vergunningplicht ingevolge artikel 1, derde lid, WVO; zie
hiervoor artikel 4 van het Uitvoeringsbesluit artikel 1, derde lid, Wet
verontreiniging oppervlaktewateren. Voorts bestaat de mogelijkheid om
bij het stellen van algemene regels, bij amvb krachtens artikel 2a van
de WVO, deze vergunningplicht op te heffen. Alsdan dient ingevolge
artikel 2b van de WVO een meldingsplicht te worden opgelegd ten aanzien
van de (voorgenomen) lozingen.
In de praktijk is het vergunningstelsel ten aanzien van lozingen van
schepen niet goed toepasbaar gebleken in verband met het grote aantal
schepen (duizenden binnenschepen) en het internationale karakter van de
binnenvaart. Dit kwam hiervoor in onderdeel 3.4 reeds aan de orde. In
het verdrag is dan ook geen vergunningstelsel voorzien en evenmin een
meldingsplicht. Bedacht moet ook worden dat veel verdragsvoorschriften
weliswaar in belangrijke mate strekken tot het voorkomen van ongewenste
lozingen, maar niettemin van toepassing moeten zijn onafhankelijk van de
vraag of de onder die voorschriften vallende handelingen, bij voorbeeld
loshandelingen, daadwerkelijk gepaard gaan met (rest-)lozingen.
In het wetsvoorstel vormt het nieuwe artikel 2f van de WVO de basis voor
omzetting van de algemene regels met betrekking tot schepen. In het SB
zal mede worden voorzien in aanvulling van artikel 2 van het
bovengenoemde uitvoeringsbesluit ex artikel 1, derde lid, WVO, in die
zin dat laatstgenoemd besluit niet geldt voor gedragingen waaromtrent
voorschriften zijn gesteld krachtens artikel 2f van de WVO.
Wat betreft de inhoud van de regels verdient het meergenoemde
lozingsverbod van artikel 3 van het verdrag de aandacht. Uitzonderingen
op het verbod zijn opgenomen in de Uitvoeringsregeling; deze verschillen
al naar gelang het deel A, B of C betreft. In artikel 2f van de WVO is
aangegeven dat tot de bij algemene maatregel van bestuur te stellen
regels het lozingsverbod behoort, waarbij dan aansluitend de voor de
verschillende categorieën van stoffen voorziene uitzonderingen worden
geregeld. Voorts zullen met name de administratieve verplichtingen
inzake het bijhouden en bewaren van een olie-afgifteboekje, alsmede het
ondertekenen en bewaren van losverklaringen tot de algemene regels
behoren. Ook zal de zorgplicht van artikel 11 van het verdrag, voor
zover deze zich richt tot de schipper, bemanning en opvarenden, via
artikel 2f worden omgezet. Ten slotte zullen op basis van artikel 2f WVO
de bepalingen van deel B ten aanzien van de minimaal vereiste staat van
reiniging (de zogenaamde losstandaard) van een schip dat voor vervoer
van lading ter beschikking wordt gesteld, alsmede met betrekking tot
gevallen van boord-boord-overslag via algemene regels voor de schipper,
de vervoerder, de afzender en de ontvanger worden omgezet.
8.2. Financiering verwijdering olie- en vethoudend afval
Het verdragsstelsel inzake de verwijderingsbijdrage - een
bestemmingsheffing - is bijna volledig neergelegd in de
Uitvoeringsregeling. In lijn met het gestelde in onderdeel 7.3 zal dit
stelsel worden omgezet in het kader van het SB. Het nieuwe hoofdstuk IVA
van de WVO, dat op het financieringsstelsel betrekking heeft, bevat
daartoe de nodige basisbepalingen.
De betaling van de verwijderingsbijdrage geschiedt ingevolge het verdrag
op getrapte wijze: primair worden speciaal voor dit doel uitgegeven
zegels gekocht. Het verdrag laat in het midden wie de zegels koopt, met
andere woorden: van wie de verwijderingsbijdrage wordt geheven. Nu het
hier materieel gaat om bekostiging voor diensten die door derden (de
inzamelaars van afval) ten behoeve van de exploitatie van schepen worden
geleverd, valt te denken aan de exploitant of de eigenaar van het schip.
In artikel 23c van de WVO is bepaald dat de verwijderingsbijdrage wordt
geheven van de eigenaar van het schip. Bij de uitwerking van dit stelsel
wordt namelijk, ter voldoening aan de in onderdeel 2.5 van deze memorie
genoemde EEG-richtlijn nr. 92/12 en mede ter beperking van
administratieve lasten, alsmede vanuit handhavingsoptiek, aangeknoopt
bij het accijnsregime ter zake van met name het betrekken van gasolie
waarvan de levering geschiedt met vrijstelling van accijns dan wel
aanleiding vormt voor teruggaaf van accijns aan de leverancier. In dit
kader is telkens een bunkerverklaring van of namens de eigenaar vereist.
Deze dient dus zorg te dragen voor de aanschaf van de ten behoeve van
het schip benodigde zegels.
Ter voltooing van de betaling van de verwijderingsbijdrage geeft de
schipper ter gelegenheid van het bunkeren van gasolie het met de
betrokken hoeveelheid gasolie overeenkomende aantal zegels af aan de
leverancier, die deze aansluitend ongeldig maakt. Van de afgifte
respectievelijk ontvangst van de zegels wordt melding gemaakt op een
door beide partijen ondertekende bunkerverklaring. De ongeldig gemaakte
zegels worden aan die verklaring gehecht. Deze verdragsvoorschriften
zullen worden omgezet in het SB, waarbij wordt aangesloten bij de reeds
voor de toepassing van het genoemde accijnsregime benodigde
bunkerverklaring.
Artikel 6, vierde lid, van het verdrag eist uitdrukkelijk dat
voorzieningen worden getroffen om te verzekeren dat de verplichtingen
ten aanzien van de verwijderingsbijdrage worden vervuld. Hiertoe is,
gelet op het voorgaande, een naheffingsstelsel ontworpen dat qua
terminologie en systematiek zo veel mogelijk is geënt op de fiscale
wetgeving. Een zodanige naheffing houdt, evenals een fiscale
naheffingsaanslag, een verhoging van 100 % in ten opzichte van het
bedrag dat in eerste instantie (in de vorm van zegels) verschuldigd is.
De naheffing wordt opgelegd onder verantwoordelijkheid van de Minister
van Verkeer en Waterstaat.
Voorts is, voor ernstige gevallen van niet-naleving van het bepaalde bij
en krachtens artikel 23c van de WVO, voorzien in een strafsanctie in het
kader van de Wet op de economische delicten.
8.3. Het nationaal instituut
Het verdrag voorziet in de aanwijzing van een NI per verdragstaat voor
het financieringssysteem van olie- en vethoudende scheepsafvalstoffen.
De taak van het NI omvat ingevolge artikel 9, eerste lid, in samenhang
met de artikelen 6 en 10 van het verdrag en de artikelen 3.01 tot en met
4.04 van de Uitvoeringsregeling in hoofdlijnen:
- het Nederlandse aandeel in de organisatie van de inname en verdere
verwijdering van de olie- en vethoudende scheepsbedrijfsafvalstoffen
en de financiering daarvan;
- het zorg dragen voor de Nederlandse inbreng in het IVC.
Overwogen wordt de Stichting Scheepsafvalstoffen Binnenvaart (SAB) aan
te wijzen als NI. De SAB is qua structuur een bundeling van
vertegenwoordigers van scheepvaartbedrijfstak en de gemeentelijke
havenbedrijven. De SAB biedt aldus het voor het welslagen van het beleid
noodzakelijke draagvlak in de binnenvaartbranche en voldoet aan het
vereiste, neergelegd in artikel 9, tweede lid, van het verdrag, dat in
het NI vertegenwoordigers van de binnenvaart moeten zijn opgenomen.
Enige belangrijke organisatorische bevoegdheden, met name de bevoegdheid
tot het benoemen van de voorzitter van de Raad van toezicht van de SAB,
zijn in de statuten toebedeeld aan de Minister van Verkeer en
Waterstaat. De SAB heeft op het terrein van de organisatie en
bekostiging van de inzameling en verdere verwijdering van olie- en
vethoudend scheepsafval ook reeds de nodige ervaring opgedaan als
uitvoerende instantie in het kader van de tot nog toe geldende
financieringsstructuur.
Het voorgestelde artikel 23i van de WVO voorziet in aanwijzing van een
rechtspersoon met volledige rechtsbevoegdheid als NI; dit kan dus een
privaatrechtelijke rechtspersoon zijn. Het verdient vermelding, dat bij
het uitvoeren van de bovenvermelde taken door het NI het vaststellen van
besluiten waarbij eenzijdig rechtsgevolgen voor particulieren in het
leven worden geroepen, niet aan de orde is. Wat dit betreft is met
betrekking tot de eerste hierboven genoemde taak van het NI van belang,
dat de organisatie van de inzameling en verdere verwijdering van olie-
en vethoudend scheepsbedrijfsafval haar beslag zal krijgen via
privaatrechtelijke contracten. Het heffen van de verwijderingsbijdrage
geschiedt ingevolge artikel 3.01 van de Uitvoeringsregeling, voor zover
het de rol van het NI betreft, door de verkoop van zegels. Ter zake van
de zegels ligt voor het NI de verkoopprijs vast en geldt geen
uitgiftequotum. De minister ziet toe op het op de juiste wijze en in de
juiste hoeveelheid overleggen alsmede ongeldig maken van zodanige zegels
ter gelegenheid van het betrekken van gasolie door schepen en legt
zonodig naheffingen op. Het door het NI deelnemen aan de internationale
financiële verevening geschiedt door het verrichten van sterk
regelgebonden feitelijke uitvoeringshandelingen: het verstrekken van
gegevens en het ontvangen c.q. verrichten van betalingen. De tweede
hierboven genoemde taak, het zorgdragen voor de Nederlandse inbreng in
het IVC, strekt tot het deelnemen aan de voorbereiding van besluiten,
waaronder de bepaling van de hoogte van de verwijderingsbijdrage en de
besluiten inzake de verevening. Deze besluiten worden telkens door de
Conferentie van Verdragspartijen en niet door het IVC vastgesteld.
Een als NI aangewezen privaatrechtelijke rechtspersoon verkeert bij
afwezigheid van een bevoegdheid tot het vaststellen van
publiekrechtelijke besluiten in een vergelijkbare positie als de
Stichting Gemeenschappelijke Personeelsdienst Wegvervoer inneemt
blijkens een uitspraak van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven
(nr. 94/2974/087/300, AB 1996, nr. 258). Het privaatrechtelijk
vormgegeven NI oefent dus geen openbaar gezag uit in de zin van artikel
1:1, eerste lid, onderdeel b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en
moet derhalve niet worden aangemerkt als bestuursorgaan.
In de WVO is in aansluiting op de aanwijzingsbevoegdheid voorzien in een
toedeling van de verantwoordelijkheid voor bepaalde taken die ingevolge
het verdrag aan het NI kunnen worden opgedragen, voor zover die taken
wel de uitoefening van openbaar gezag inhouden, aan de Minister van
Verkeer en Waterstaat. Het betreft hier de taken met betrekking waartoe
de artikelen 3.01 tot en met 3.03 van de Uitvoeringsregeling de keuze
laten of deze door het NI dan wel door de op grond van nationale
regelgeving bevoegde autoriteiten worden vervuld.
Artikel 9, derde lid, van het verdrag voorziet erin dat de apparaats- en
uitvoeringskosten van het NI ten laste van de algemene middelen komen.
In verband daarmee is de ingevolge de Awb, zoals deze komt te luiden
ingevolge de wet van 20 juni 1996 tot aanvulling van de Algemene wet
bestuursrecht (Derde tranche Algemene wet bestuursrecht) (Stb. 333),
vereiste wettelijke subsidiegrondslag opgenomen in de WVO. De regeling
ten aanzien van subsidies in de Awb biedt het algemene kader voor deze
subsidiëring. Bij dit kader wordt in de WVO aangesloten via nadere, bij
algemene maatregel van bestuur vast te stellen bepalingen.
9. Omzetting in het kader van de Wm
9.1. Onderwerpen
Omzetting van het verdrag langs de in paragraaf 7 uitgezette lijnen
betekent dat de volgende onderwerpen uit het verdrag via de Wm dienen
te worden geïmplementeerd:
a. de inrichting van het net van ontvangstvoorzieningen voor
scheepsafvalstoffen;
b. de inneemverplichtingen voor scheepsafvalstoffen en de verplichting
om terzake van de inname een formulier in te vullen;
c. de financiering van de inname en verdere verwijdering van overig
scheepsbedrijfsafval;
d. de zorgplicht voor de exploitanten van overslaginstallaties en van
ontvangstinrichtingen;
e. de voorschriften inzake het laden en lossen.
Hierna wordt eerst in het algemeen ingegaan op het in Wm-kader te
hanteren instrumentarium (onderdeel 9.2) en op de terminologie van het
verdrag in relatie tot die van de Wm (onderdeel 9.3). Vervolgens wordt
in de omzetting ten aanzien van de hierboven genoemde onderwerpen a tot
en met e nader toegelicht. Dit geschiedt in de onderdelen 9.4 tot en met
9.8.
9.2. Instrumentarium
De omzetting in Wm-kader kan grotendeels plaatsvinden via de
delegatiebepalingen van de bestaande artikelen 8.44 en 10.4, alsmede het
nieuwe artikel 10.35a; in concreto derhalve in het SB. Aanpassing van de
Wm is nodig met betrekking tot de verdragsbepalingen inzake de
bevestiging van de inname van diverse categorieën van
scheepsafvalstoffen. Om deze te kunnen omzetten, moet de provinciale
bevoegdheid om het meldingenstelsel uit te werken op dit punt worden
ingeperkt. Het wetsvoorstel bevat daartoe artikel 10.35a Wm.
Omdat het verdrag gevolgen heeft voor de provinciale overheden zal het
wenselijk zijn om het MJP, waarin het beleid met betrekking tot de
inzameling en verdere verwijdering van scheepsafvalstoffen is
weergegeven, nader toe te spitsen op de uitvoering van het verdrag. In
het huidige MJP is overigens een aantal belangrijke uitgangspunten van
het verdrag reeds verwoord. Zo kent het sectorplan voor
scheepsafvalstoffen ondermeer de volgende uitgangspunten:
- de vervuiler betaalt,
- de verwijderingsstructuur dient voor de binnenscheepvaart landelijk
dekkend te zijn. Dit betekent dat met een toereikend net van
ontvangstvoorzieningen, zonder onnodig oponthoud, afvalstoffen kunnen
worden afgegeven,
- de verwijderingsstructuur dient een bijdrage te leveren aan een
oplossing voor de verwijdering van alle (gevaarlijke)
scheepsafvalstoffen en
- de afgiftedrempel voor de scheepsafvalstoffen dient laag te zijn.
9.3. Terminologie
Voor de omzetting geldt dat in zijn algemeenheid de terminologie van het
verdrag aansluit bij de terminologie van de Wm. Waar in het verdrag
gesproken wordt over ontvangstvoorzieningen, wordt geduid op
voorzieningen voor de inname van afvalstoffen. Het kan dan gaan om
inrichtingen, die al of niet beschikken over varende voorzieningen, om
inzamelaars, maar ook om voorzieningen voor de inname van huisvuil die
als zodanig niet zijn aan te merken als een inrichting. Verder geldt dat
de exploitant van een inrichting ingevolge de Wm zal dienen te worden
aangeduid als degene die de inrichting drijft.
De drie hoofdcategorieën afvalstoffen uit het verdrag worden in de
begripsbepalingen nader onderverdeeld. Deze moeten in het systeem van de
Wm als volgt worden gekwalificeerd.
"Olie- en vethoudend scheepsbedrijfsafval", bestaande uit afgewerkte
olie, oliehoudend bilgewater en overig olie- en vethoudend afval, moet
worden aangemerkt als gevaarlijke afvalstof.
"Afval van de lading" valt uiteen in afval en afvalwater dat in verband
met de lading aan boord ontstaat. Het verdient hierbij de aandacht dat
deel B van de Uitvoeringsregeling, getiteld "Verzameling, afgifte en
inname van afval van de lading", mede voorschriften bevat met betrekking
tot de restlading en de overslagresten, die volgens artikel 1, onderdeel
f, van het verdrag niet behoren tot het afval van de lading. Restlading
is lading die in het kader van het lossen nog zo veel mogelijk aan de
lading behoort te worden toegevoegd (zie artikelen 5.01, onderdeel b, en
7.03, eerste lid, tweede volzin, van de Uitvoeringsregeling). Restlading
is dus geen afvalstof. Overslagresten dienen ook zoveel mogelijk aan de
lading te worden toegevoegd (zie artikelen 5.01, onderdeel e, en 7.03,
derde lid, tweede volzin, van de Uitvoeringsregeling). Als dat niet meer
mogelijk is, is sprake van ladingrestanten of waswater (zie artikel
5.01, onderdelen c en l, van de Uitvoeringsregeling). Dit zijn veelal
gevaarlijke afvalstoffen.
Onder de categorie "overig scheepsbedrijfsafval" vallen huisvuil,
huishoudelijk afvalwater, zuiveringsslib, slops en klein gevaarlijk
afval. Bij de laatste drie stromen gaat het om gevaarlijke afvalstoffen.
Huisvuil van het schip moet in Wm-termen worden beschouwd als
huishoudelijke afvalstof als het uit het particuliere huishouden
afkomstig is en als bedrijfsafvalstof als dat niet het geval is,
bijvoorbeeld indien het van een passagiersschip afkomstig is. Hetzelfde
onderscheid maakt de Wm bij huishoudelijk afvalwater. Dat wil zeggen
indien het afvalwater afkomstig is van het particuliere huishouden van
de schipper, dan betreft het huishoudelijk afvalwater. Is dat niet het
geval, dan is er sprake van bedrijfsafvalwater.
9.4. Inrichting van het net van inzamelvoorzieningen
9.4.1. Het verdrag (artikel 4, eerste lid) en de Uitvoeringsregeling
(artikelen 5.02 en 8.02)
Met artikel 4, eerste lid, van het verdrag hebben de staten die partij
zijn bij het verdrag, zich ertoe verplicht een voldoende dicht net van
inzamelvoorzieningen in te richten of in te laten richten voor de drie
categorieën van scheepsafvalstoffen. De termijnen die gelden voor de
realisering daarvan zijn verschillend.
Voor olie- en vethoudende afvalstoffen gelden meer in het bijzonder nog
de artikelen 10, tweede lid, onderdeel b, en 14, derde lid, tweede
volzin, van het verdrag. Het NI heeft de taak om aan het IVC voorstellen
te doen voor een voldoende dicht net van innamevoorzieningen. Vervolgens
kan op voorstel van dit orgaan, de conferentie aanbevelingen aan de
Verdragsluitende Staten doen over de aanpassing van het net.
De verplichting om een voldoende dicht inzamelnet in te richten is voor
afvalstoffen afkomstig van de lading uitgewerkt in Uitvoeringsregeling,
deel B, artikel 5.02 en voor overige afvalstoffen in
Uitvoeringsregeling, deel C, artikel 8.02.
9.4.2. Omzetting deel A: olie- en vethoudende afvalstoffen
Op dit terrein ligt er een relatie tussen de taak van het NI en de
provinciale bevoegdheid voor het verlenen van inzamelvergunningen
(artikel 10.36 Wm). Laatstbedoelde bevoegdheid wordt aangestuurd via het
MJP. In de WVO is voorzien dat de aanwijzing van een rechtspersoon als
NI door de Minister van Verkeer en Waterstaat wordt gedaan in
overeenstemming met de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer. Het betreft hier een voortzetting van de op
dit terrein reeds bestaande samenwerking tussen de genoemde ministeries.
Het NI zal de nodige contracten sluiten met (vergunninghoudende)
inzamelaars, die ertoe strekken dat de inzamelaars gratis olie- en
vethoudende afvalstoffen dienen in te nemen van schippers uit de
binnenvaart en hun kosten vergoed krijgen via het NI (zie het gestelde
in onderdelen 8.2 en 8.3). Dit komt in grote lijnen overeen met de taak
die de SAB vervult in het kader van de bestaande Nederlandse
financieringsregeling.
In het sectorplan scheepsafvalstoffen van het MJP is aangegeven dat geen
uitbreiding van het aantal inzamelvergunningen voor de zogenaamde
scheepsgebonden afvalstoffen zal worden toegestaan. Nagegaan zal moeten
worden of dit uitgangspunt kan worden gehandhaafd. In het algemeen kan
worden gezegd dat er op dit moment een redelijk dekkend net van
innamevoorzieningen bestaat. Er zijn enkele kwetsbare trajecten. Om
ervoor te zorgen dat op die plekken voldoende zekerheid bestaat dat
wordt ingezameld, kan een oplossing worden gezocht in het aanpassen van
de contracts- dan wel de vergunningvoorschriften, waarbij er
bijvoorbeeld in wordt voorzien dat een inzamelaar met een bepaalde
frequentie op een zodanig traject inzamelt.
9.4.3. Omzetting deel B: afval van de lading
Staten, partij bij het verdrag, zijn ingevolge artikel 5.02 van de
Uitvoeringsregeling verplicht ervoor zorg te dragen dat binnen vijf jaar
na de datum van inwerkingtreding van het verdrag een voldoende net van
voorzieningen aanwezig is voor het innemen van restlading,
overslagresten, ladingrestanten en waswater.
Voorzieningen voor het innemen van restlading en overslagresten zullen
veelal aanwezig dienen te zijn op de plaats waar de lading wordt gelost.
Het gaat er immers om, zo veel mogelijk lading binnen het ladingcircuit
te houden, ter voorkoming van het ontstaan van afvalstoffen.
Voorzieningen voor de inname van ladingrestanten en waswater behoeven
niet noodzakelijkerwijs op de losplaats aanwezig te zijn. Laatstbedoelde
afvalstoffen kunnen in principe ook op een andere plaats worden
afgegeven, bijvoorbeeld te water aan inzamelboten of bij een
havenontvangstinstallatie. Nagegaan wordt in hoeverre en langs welke weg
extra voorzieningen tot stand dienen te komen.
Bij innamevoorzieningen in het kader van deel B dient onderscheid te
worden gemaakt tussen natte en droge lading. Natte lading, ofwel in bulk
vervoerde vloeibare lading, wordt doorgaans ingenomen bij terminals en
raffinaderijen. Het is de bedoeling dat de schepen zelf over een
lensleiding beschikken, waarmee bij het laden en lossen nagenoeg alle
lading kan worden afgegeven. De praktijkrichtlijn verplicht daar ook
toe. Een aansluitpunt op de wal voor het leidingenstelsel aan boord is
dan voldoende. Een en ander betekent dat innamevoorzieningen voor
restlading en overslagresten van natte lading kunnen worden gerealiseerd
door het voorschrijven van een aansluitpunt op de wal voor terminals en
raffinaderijen.
Uitgangspunt van het MJP is dat vrijkomend waswater vervolgens eveneens
bij de terminal of raffinaderij wordt afgegeven. In overleg met de
provincies is besloten dit uitgangspunt verder uit te werken in het SB
in rechtstreeks werkende verplichtingen krachtens artikel 8.44 van de
Wm.
Voor droge lading ligt de zaak iets gecompliceerder. Voor het innemen
van restlading en overslagresten zullen veelal voorzieningen nodig zijn
bij de overslaginstallatie. Denkbaar is ook dat, zoals in de haven van
Rotterdam het geval is, inzamelaars van waswater bezemvoorzieningen aan
boord hebben. Afhankelijk van de tussen partijen gemaakte afspraken over
de ladingstandaard kunnen ook vacuümzuigers nodig zijn.
Of het doelmatig en efficiënt is dat overslaginstallaties beschikken
over innamevoorzieningen voor ladingrestanten en waswater is nog de
vraag. In de praktijk functioneren er op verschillende plaatsen
inzamelaars van waswater en wordt op beperkte schaal waswater ingenomen
bij de overslag, een en ander afhankelijk van de dimensionering van de
bedrijfsriolering van de betrokken inrichting. Belangrijk gegeven is ook
dat ingevolge het verdrag, als voldaan is aan de in de stoffenlijst van
het verdrag aangegeven losstandaard, waswater in een aantal gevallen mag
worden geloosd. Dat zal kunnen betekenen dat zeker niet elke
overslaginstallatie over een innamemogelijkheid behoeft te beschikken.
Of en in welke mate de zorg voor voldoende innamepunten voor
ladingrestanten en waswater zal moeten resulteren in extra voorzieningen
bij losinstallaties of extra inzamelaars valt op dit moment nog niet aan
te geven. Bij de totstandkoming van extra voorzieningen zullen overigens
ook de marktpartijen zelf, die ingevolge het verdrag immers de kosten
ervan dienen te dragen, een belangrijke rol spelen. Via artikel 8.44 of
artikel 8.45 van de Wm kunnen omtrent de voorzieningen voorschriften
worden gesteld. Voorzover er in verband met vergunningverlening
aansturing nodig is van provincies en gemeenten, zal het MJP daartoe een
geschikt kader bieden.
9.4.4. Omzetting deel C: overige afvalstoffen
Staten partij bij het verdrag moeten ingevolge artikel 8.02 van de
Uitvoeringsregeling zorg dragen voor de totstandkoming van een voldoende
net van voorzieningen voor de inname van huishoudelijke afvalstoffen,
klein gevaarlijke afval, slops en huishoudelijk afvalwater en
zuiveringsslib afkomstig van passagiers- en hotelschepen.
In zijn algemeenheid kan worden gezegd dat er voor huisvuil en klein
gevaarlijk afval alsmede voor slops een redelijk adequaat
voorzieningenniveau bestaat. Inschatting is dat er wellicht op het punt
van gescheiden inzameling van klein gevaarlijk afval extra voorzieningen
nodig zijn. Zowel voor slops als voor klein gevaarlijk afval geldt
overigens ingevolge artikel 8.02 van de Uitvoeringsregeling dat de
voorzieningen er dienen te zijn binnen een termijn van vijf jaar na
inwerkingtreding van het verdrag. Het is zeker ook vanwege deze termijn
de vraag of wettelijke bepalingen nodig zijn om de totstandkoming van
voldoende innamevoorzieningen te verzekeren. Er zal worden gekozen voor
een projectaanpak onder leiding van het Ministerie van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, waarbij dat ministerie tezamen met
de provincies en de gemeenten zal nagaan op welke wijze de taakstelling
van het verdrag kan worden gerealiseerd.
9.5. Inneem- en formulierverplichtingen
9.5.1. Het verdrag (artikel 4, tweede en derde lid) en de
Uitvoeringsregeling (artikelen 1.01, 7.01 en 10.01)
Het verdrag bevat een uitdrukkelijke verplichting om de verschillende
scheepsafvalstoffen in te nemen en een verplichting om deze inname,
wanneer het gaat om de afvalstoffen uit de delen A of B of om slops
(deel C), te bevestigen op een document. Voor olie- en vethoudende
afvalstoffen dient de inname bevestigd te worden in het
olie-afgifteboekje, voor afval van de lading in de losverklaring en voor
slops in een afgifteformulier.
9.5.2. Omzetting deel A: olie- en vethoudende afvalstoffen
Olie- en vethoudende afvalstoffen zijn gevaarlijke afvalstoffen in de
zin van de Wm. Voor deze afvalstoffen is in het verdrag bepaald dat de
exploitanten van de door het NI aangewezen ontvangstinrichtingen
verplicht zijn deze gevaarlijke afvalstoffen in te nemen en de ontvangst
ervan aan te tekenen in het olie-afgifteboekje, dat aan boord van het
schip dient te blijven. Uit artikel 6, derde lid, van het verdrag blijkt
dat ter gelegenheid van de inname geen kosten in rekening mogen worden
gebracht; de kosten worden, zoals hierboven is uiteengezet, vergoed door
het NI. De verplichting tot gratis inname zal worden neergelegd in het
door het NI met de inzamelaar te sluiten contract.
Ingevolge de Uitvoeringsregeling dient het olie-afgifteboekje voor heel
Nederland te worden voorgeschreven. Het onderwerp raakt als zodanig aan
het meldingenstelsel van de artikelen 10.31 tot en met 10.34 Wm, waarin
ten aanzien van de afgifte van gevaarlijke afvalstoffen een
meldingsplicht voor de ontdoener is voorzien. Het in het wetsvoorstel
opgenomen nieuwe artikel 10.35a van de Wm voorziet in
niet-toepasselijkheid van die meldingsplicht voor zover zulks is
aangegeven in het SB. De uitwerking van het meldingenstelsel van de Wm
dient te geschieden door de provincies. Aangezien bij de omzetting van
het verdrag in alle provincies uniforme voorschriften dienen te gelden,
voorziet het genoemde artikel 10.35a er tevens in dat de verplichting
voor de inzamelaar om de inname te bevestigen in het olie-afgifteboekje
zal worden geregeld in het SB. Overigens moeten de inzamelaars ingevolge
de met het NI te sluiten contracten wel de ontvangen hoeveelheden melden
aan het NI, zoals thans reeds gebruikelijk is, en blijft ook de in de Wm
opgenomen meldingsplicht van de inzamelaar jegens het landelijk meldpunt
onverlet. De verplichtingen van de schipper met betrekking tot het
olie-afgifteboekje worden geregeld op basis van artikel 2f van de WVO.
9.5.3. Omzetting deel B: afval van de lading
De verplichtingen die in de Uitvoeringsregeling zijn opgenomen met
betrekking tot het innemen van restlading, overslagresten,
ladingrestanten en waswater gelden voor de afzender of de ontvanger dan
wel, bij toepasselijkheid van artikel 7.08, voor de exploitant van de
overslaginstallatie. Voorts ligt in artikel 7.05 een innameverplichting
besloten voor de ontvangstinrichting ten aanzien van waswater.
In het kader van de Wm gaat het grotendeels om de publiekrechtelijk
relevante verplichtingen voor degene die de overslaginrichting drijft
(soms tevens afzender of ontvanger als bedoeld in het BW) en de
inzamelaar (exploitant van de ontvangstinrichting). Wat de uitwerking
hiervan betreft kan worden verwezen naar het gestelde in onderdeel
9.4.3. Uitvoering van het in dat onderdeel vermelde streven ten aanzien
van overslag van vloeibare lading, strekkend tot inname van waswater
door terminals en raffinaderijen, zal ertoe leiden dat inzamelaars wat
dat betreft geen afzonderlijke rol spelen. Voor zover het lossen zich
afspeelt buiten een inrichting worden de nodige voorschriften jegens
afzenders en ontvangers vastgesteld op basis van artikel 10.4 Wm: deze
gevallen komen uitgebreider aan de orde in onderdeel 9.8.2.
De inname van afval van de lading zal ingevolge de Uitvoeringsregeling
dienen te worden bevestigd in de losverklaring, waarvan het model is
opgenomen in Aanhangsel IV bij het verdrag. De losverklaring is een
formulier dat door de exploitant van de overslaginstallatie, de
schipper, de ontvangstinrichting voor waswater, onderscheidenlijk de
ladingontvanger dient te worden ingevuld. In het formulier gaat het om
het bevestigen van lossen, van de losstandaard (bezemschoon, zuigschoon,
wasschoon), van het innemen van restlading en ladingrestanten, en van de
inname van waswater. Het formulier als zodanig heeft dus een duidelijk
bredere strekking dan het meldingsformulier van de Wm inzake de afgifte
en de ontvangst van afvalstoffen. De losverklaring zal ook een rol
spelen in de privaatrechtelijke verhouding tussen afzender en ontvanger.
Het verdient de voorkeur de verplichtingen tot het invullen van het
formulier door de diverse betrokkenen op te nemen in het SB, in
samenhang met de op de WVO te baseren verplichting van de schipper tot
het mede-ondertekenen en het bewaren van de formulieren aan boord. Dat
kan, voor zover het gaat om andere zaken dan de bevestiging van de
afgifte en de ontvangst van afvalstoffen, geschieden op basis van de
artikelen 8.40 en 10.4 Wm. Bevestiging van het lossen, de losstandaard
en het innemen van restlading op het losformulier kan geregeld worden in
aansluiting op de materiële regels voor het milieuvriendelijk laden en
lossen. Voorzover het de bevestiging van de ontvangst van gevaarlijke
afvalstoffen door een inzamelaar of een overslaginrichting betreft, kan
regeling in het SB plaatsvinden op basis van artikel 10.35a Wm, dat kan
worden beschouwd als verbijzondering van het meldingenstelsel. De
desbetreffende verplichtingen laten echter onverlet dat de ontvanger van
de afvalstoffen zal dienen te voldoen aan zijn meldingsverplichting op
grond van artikel 10.33 Wm, zoals uitgewerkt in de provinciale
milieuverordening.
9.5.4. Omzetting deel C: overige afvalstoffen
Artikel 10.01 van de Uitvoeringsregeling bevat de verplichting voor de
exploitant van een ontvangstinrichting om huisvuil, slops, klein
gevaarlijk afval en zuiveringsslib gescheiden in te nemen; bij de inname
van slops dient hij aan de schipper een verklaring inzake de afgifte te
verstrekken. Het gaat hier om een innameplicht voor verschillende
categorieën afvalstoffen. In de praktijk worden deze op verschillende
wijzen ingezameld. Veelal kunnen huisvuil en klein gevaarlijk afval in
een gemeente op een bepaalde plek aan de wal gescheiden worden
afgegeven. In sommige gevallen beschikken overslaginstallaties terzake
over voorzieningen. Voor slops en zuiveringsslib bestaan veelal
afzonderlijke inzamelaars. Soms zamelt een inzamelaar overigens de
verschillende categorieën in.
In het kader van het door VROM te leiden project voor de uitvoering van
de bepalingen ten aanzien van overig scheepsbedrijfsafval zal worden
nagegaan in hoeverre wettelijk instrumentarium dient te worden ingezet
om gescheiden inname van huisvuil en klein gevaarlijk afval van
overheidswege te realiseren. Daarbij zal ook de vraag aan de orde komen
of inname van deze afvalstoffen - als service - door
overslaginstallaties in de desbetreffende vergunning moet worden
geregeld. Ook de verplichting inzake een verklaring voor de afgifte van
slops zal, voor zover dat niet reeds is geschied, kunnen worden
uitgewerkt via de uitvoeringsregels voor het meldingenstelsel in de
provinciale milieuverordening (copie ontvangstmelding aan schipper).
9.6. Financiering verwijdering overig scheepsbedrijfsafval (deel C)
9.6.1. Het verdrag
Artikel 7 van het verdrag gaat over de financiering van inname en
verdere verwijdering van de afvalstoffen uit deel C: huishoudelijk
afval, klein gevaarlijk afval, huishoudelijke afvalwater, zuiveringsslib
en slops. Ingevolge het artikel mogen er geen aparte heffingen voor
huisvuil worden geheven. Voor klein gevaarlijk afval wordt een systeem
van financiering via de haven- of liggelden of langs andere weg
ingevoerd. De betrokken staten moeten dit wel onderling afstemmen. Het
eisen van betaling bij afgifte (directe financiering) is toegestaan
ingeval van afgifte van afval van passagiersschepen en van slops.
9.6.2. De omzetting
Nagegaan zal worden, op welke wijze de inname en verwijdering van
huishoudelijk afval nu wordt gefinancierd: via de gemeentelijke
afvalstoffenheffing, het reinigingsrecht, een afzonderlijke retributie
dan wel langs privaatrechtelijke weg. In het verlengde daarvan zal
worden bezien of wettelijke bepalingen nodig zijn om zeker te stellen
dat voor de inzameling en verdere verwijdering van huisvuil in havens
geen afzonderlijke heffing wordt opgelegd. Een wettelijke voorziening in
de Wm is niet nodig ingeval van indirecte financiering van de inname van
klein gevaarlijk afval.
9.7. Zorgplicht (delen A, B en C)
9.7.1. Het verdrag (artikel 11)
In artikel 11 van het verdrag is een algemene zorgverplichting op
genomen, die mede voor laad- en losinstallaties en voor de
inzamelvoorzieningen in het kader van de Wm moet worden omgezet. Het
gaat daarbij om drie aspecten:
- het voorkomen van verontreiniging van het oppervlaktewater,
- het voorkomen of beperken van het ontstaan van afvalstoffen en
- het scheiden en gescheiden houden van afvalstoffen.
9.7.2. De omzetting
De Wm kent reeds twee algemene zorgplichten, beide algemener dan de
zorgplichten uit het verdrag. Allereerst is er de zorgplicht uit artikel
1.1a, die geldt voor een ieder en waarvan de naleving slechts langs
civielrechtelijke weg kan worden afgedwongen. Vervolgens is er de
zorgplicht uit artikel 10.3. Deze laatste geldt voor degene bij wie in
de uitoefening van zijn beroep of bedrijf afvalstoffen ontstaan en kan
tevens langs strafrechtelijke en bestuursrechtelijke weg worden
gehandhaafd.
De zorgplicht uit het verdrag is meer gedetailleerd uitgewerkt en omvat
ook preventieve handelingen. Er bestaat een voorkeur om de bepaling, die
als zodanig geldt voor alle normadressaten van het verdrag, op te nemen
in het SB.
9.8. Laden en lossen (deel B)
9.8.1. Het verdrag
Deel B van de Uitvoeringsregeling bevat bepalingen inzake het
milieuvriendelijk laden en lossen, en de afgifte van ladingrestanten en
waswater. Het feit dat het merendeel van de bepalingen is geformuleerd
als verplichting voor de verlader (afzender), de ladingontvanger en de
vervoerder, laat onverlet dat een deel van de bepalingen in de praktijk,
gelet op artikel 7.08 van de Uitvoeringsregeling, als verplichting zal
gaan gelden voor de exploitant van een overslaginstallatie. Het gaat dan
met name om de artikelen 7.01, 7.03, 7.04 en 7.05 van de
Uitvoeringsregeling.
9.8.2. De omzetting
De omzetting van de zoëven genoemde artikelen van de Uitvoeringsregeling
is gedeeltelijk al aan de orde gekomen in onderdeel 9.4 (net van
voorzieningen) en 9.5 (innameverplichting en losformulier). Uitgangspunt
is dat de milieunormen van deze bepalingen op het terrein van de Wm zo
veel mogelijk worden uitgewerkt via algemene regels voor inrichtingen op
grond van hoofdstuk 8 Wm en via voorschriften voor inzamelaars op grond
van hoofdstuk 10 Wm.
De op grond van hoofdstuk 8 Wm (artikel 8.44) te stellen voorschriften
zullen zich richten tot degene die de overslaginrichting drijft.
Onverschillig of de inrichting wordt ingeschakeld door een afzender of
een ontvanger (de in artikel 7.08 bedoelde situatie), dan wel degene die
de inrichting drijft zelf tevens afzender of ontvanger is, zullen in
diens inrichting de milieuvoorschriften dienen te worden nageleefd. Voor
gevallen waarin het lossen plaatsvindt buiten een overslaginstallatie
worden de desbetreffende milieuvoorschriften gericht tot de afzender of
de ontvanger als zodanig. De basis daarvoor is artikel 10.4 Wm, dat
onder meer de mogelijkheid biedt regels te stellen jegens degene die
stoffen, preparaten of produkten ter beschikking stelt dan wel in
ontvangst neemt.
Lossen buiten het kader van een overslaginrichting is met name aan de
orde bij incidentele lossingen, bij voorbeeld van zand of grind in het
kader van de uitvoering van werken.
10. Omzetting in het kader van het BW
Zoals hierboven in de onderdelen 6 en 7.2 is opgemerkt, bevat het
verdrag regels van publiekrechtelijke en privaatrechtelijke aard. De
laatstbedoelde regels zijn met name vervat in de artikelen 8 en 13 van
het verdrag juncto de artikelen 7.01 tot en met 7.08 van Deel B van de
Uitvoeringsregeling. Deze bepalingen kennen veelal zowel
publiekrechtelijke als privaatrechtelijke aspecten en richten zich
voornamelijk tot de partijen bij de overeenkomst van goederenvervoer
over de binnenwateren. Het betreft hier met het laden en lossen
samenhangende verplichtingen tot reiniging van schip en laadruimte die
deels op de vervoerder, deels op de afzender en deels op de ontvanger
rusten. Gezien het milieurechtelijke aspect van de desbetreffende
verplichtingen worden deze primair omgezet in het kader van de WVO of de
Wm, waardoor publiekrechtelijke handhaving mogelijk is. De onderlinge
afbakening van de gehoudenheid tot naleving van deze verplichtingen
tussen de bij de vervoerovereenkomst betrokken partijen wordt geregeld
in Boek 8, titel 10, afdeling 2, van het BW, in een nieuw artikel
8:929a.
Het verdrag is zodanig opgezet dat het geen afwijkende overeenkomsten
toestaat, tenzij het daartoe uitdrukkelijk de ruimte geeft. Deze
systematiek wijkt af van die van het Nederlandse verbintenissenrecht dat
regelend recht is, tenzij uit de wet anders voorvloeit, met dien
verstande dat niet kan worden afgeweken van regels waarbij de positie
van derden is betrokken. De in het verdrag gevolgde systematiek is dus
voorzover het verbintenissenrecht betreft spiegelbeeldig aan die van
Boek 8 van het BW. Bij de omzetting van het verdrag in dat kader is om
voor de hand liggende redenen de systematiek van het BW gevolgd. Dit
heeft ertoe geleid dat de formuleringen die zijn gebruikt in diverse
verdragsartikelen op onderdelen moesten worden aangepast.
11. Handhaving
Een belangrijk deel van de handhavingsinspanningen zal gericht zijn op
de binnenscheepvaart, primair ten aanzien van de algemene gedragsregels,
maar ook met betrekking tot de specifieke voorschriften in het kader van
het financieringsstelsel voor de verwijdering van olie- en vethoudend
scheepsafval. Daarbij is van belang, dat er in de kring van de
instanties die vanuit milieu-optiek toezicht houden op de binnenvaart
reeds sedert enige tijd wordt gewerkt aan voornemens om te komen tot
beduidend meer controles aan boord van schepen. Er zijn stappen gezet om
dit in het kader van de uitvoering van het verdrag te ondersteunen en te
bevorderen dat daarbij mede wordt gecontroleerd ten aanzien van de
bunkerverklaringen en olie-afgifteboekjes. Een stimulans voor
intensivering van de controles wordt verwacht doordat bij de uitvoering
van het verdrag meer duidelijkheid over de voor de scheepvaart geldende
waterkwaliteitswetgeving kan worden geschapen. De regulering in het
kader van de WVO wordt thans immers beter toegesneden op de lozingen
vanaf schepen en de verhouding van de WVO-voorschriften tot de
milieubepalingen van hoofdstuk 15 van het Rijnvaartpolitiereglement
wordt verduidelijkt, op basis van het hierboven onder 2.4 besproken
CCR-besluit. Ook de verantwoordelijkheid voor de bestuursrechtelijke
handhaving van het krachtens de WVO bepaalde ten aanzien van de
scheepvaart wordt verduidelijkt door aanvulling van artikel 24 van die
wet.
Door de fiscaal georiënteerde regeling met betrekking tot de naheffing
zal de handhaving ten aanzien van de verwijderingsbijdrage normaliter in
de financieel-administratieve sfeer liggen en behoeft slechts voor
overtredingen van ernstige aard een beroep op de strafrechtelijke
instanties te worden gedaan. Het financieel belang van juiste
bunkerverklaringen voor de leveranciers en de afnemers van gasolie - het
bedrag aan accijns dat gemoeid zou zijn met levering van gasolie zonder
accijnsvrijstelling is hoger dan de geldswaarde van de zegels voor de
desbetreffende verwijderingsbijdrage - is mede een stimulans voor de
naleving van de desbetreffende verplichtingen. Van de zijde van het
Ministerie van Financiën zal bij controle van bunkerverklaringen in het
kader van de accijnswetgeving het aspect van de zegels worden
meegenomen. Op basis van artikel 25 WVO jo artikel 18.4 Wm kunnen in
WVO-kader bij ministerieel besluit ook functionarissen van de
belastingdienst als toezichthouders worden aangewezen.
Ten behoeve van een effectieve invordering van de naheffing is onder
andere artikel 10 van de Invorderingswet 1990 van overeenkomstige
toepassing verklaard. Op basis van de onderdelen c en d van dat artikel
zijn zonodig snelle invorderingsmaatregelen mogelijk jegens
belastingschuldige eigenaren van schepen in de internationale vaart. Ook
is, door wijziging van artikel 216 van het Wetboek van Strafrecht,
voorzien in een afzonderlijke strafbaarstelling ten aanzien van het
vervalsen van de zegels.
Het bestaande handhavingsinstrumentarium van de Wm biedt voldoende
mogelijkheden voor de handhaving van de ter uitvoering van het verdrag
te stellen regels. De bestuursrechtelijke handhaving zal voor
inrichtingen en voor inzamelaars geschieden door het bevoegd gezag van
de betrokken inrichting, onderscheidenlijk de betrokken provincie. Met
name de regels voor het laden en lossen zullen om extra
handhavingsmaatregelen vragen. Overigens zal juist bij het opstellen van
die regels de eenvoudige handhaafbaarheid daarvan een belangrijk
criterium vormen. Voor zover het gaat om handhaving van niet op
inrichtingen of inzamelaars gerichte regels is van belang dat onder
verantwoordelijkheid van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer een wetsvoorstel in voorbereiding is waarin
onder andere de verantwoordelijkheid voor de bestuursrechtelijke
handhaving van de afvalstoffenwetgeving buiten inrichtingen nader wordt
geregeld. Voor handhaving buiten inrichtingen regelen de artikelen 18.7
en 18.9 Wm de bevoegdheid tot het treffen van bestuursrechtelijke
handhavingsmaatregelen.
In aanvulling op de publiekrechtelijke handhaving kunnen de in het kader
van het BW vast te stellen regels ter omzetting van privaatrechtelijke
(aspecten van) verdragsverplichtingen door de betrokken partijen
onderling langs civielrechtelijke weg worden gehandhaafd.
II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel II (wijziging WVO)
Artikel 2f
Dit artikel dient weliswaar in belangrijke mate voor de omzetting van
verdragsverplichtingen die zich tot de schipper richten, maar in het
stelsel van de WVO past een formulering van breder strekking, die
aanknoopt bij bepaalde handelingen in relatie tot verontreiniging van
het oppervlaktewater. Artikel 2f voorziet daarom in het bij algemene
maatregel van bestuur stellen van regels met betrekking tot het vanaf
schepen in oppervlaktewateren brengen van afvalstoffen, verontreinigende
of schadelijke stoffen; deze regels dienen ter bescherming van het
oppervlaktewater tegen verontreiniging. Dit houdt mede verband met de
algemene formulering van het lozingsverbod van artikel 3 van het verdrag
en de algemene zorgplicht van artikel 11 van het verdrag. De regels
hebben mede betrekking op drijvende werktuigen, in overeenstemming met
de definitie van schip in artikel 1, onderdeel g, van het verdrag.
Artikel 23a
De definitie van schipper (onderdeel b) is ontleend aan artikel 1, onderdeel
e, van de Binnenschepenwet, die weer aansluit bij de begripsbepaling van
artikel 85 van het Wetboek van Strafrecht. Hiermee wordt harmonisatie van
wetgeving beoogd. De bedoelde omschrijving is in overeenstemming met de
definitie van schipper in artikel 1, onderdeel k, van het verdrag ("degene
onder wiens leiding het schip staat").
Artikel 23b
De formulering van het eerste lid sluit aan bij de definitie van "schip"
in de Scheepvaartverkeerswet, met uitzondering van het in het kader van
de omzetting van het verdrag niet passende onderdeel watervliegtuig uit
de bedoelde definitie. De definities uit de Scheepvaartverkeerswet zijn
weer grotendeels ontleend aan het BW. Evenals in artikel 2f is er
rekening mee gehouden dat de definitie van artikel 1, onderdeel g, van
het verdrag mede "drijvende werktuigen" omvat.
De uitzondering ten aanzien van zeeschepen van artikel 6, eerste lid,
van het verdrag wordt omgezet in artikel 23b, tweede lid, dat qua
formulering aansluit bij de definitie van artikel 1, tweede lid,
onderdeel c, van de Scheepvaartverkeerswet, die naar inhoud overeenkomt
met die van artikel 1, onderdeel i, van het verdrag.
Artikel 23c
Dit artikel regelt de verschuldigdheid, alsmede de betaling van de
verwijderingsbijdrage.
Artikel 6 van het verdrag, waar dat inhoudt dat de verwijderingsbijdrage
wordt geheven "van gemotoriseerde schepen, voor zover zij gasolie
gebruiken" vermeldt geen subject. Artikel 3.01, tweede lid, heeft
betrekking op de betaling van de verwijderingsbijdrage; in dit lid is
bepaald dat de zegels worden aangeschaft bij het NI. Dit voorschrift
vermeldt niet wie de zegels aanschaft. De formulering van artikel 6
duidt er wel op dat de verwijderingsbijdrage uiteindelijk ten laste komt
van de exploitant of de eigenaar van het schip. Voorts is in verband met
de verschuldigdheid van de verwijderingsbijdrage artikel 12, derde lid,
van het verdrag van belang, dat de algemene bepaling inhoudt dat de
vervoerder, de exploitant van het schip of de scheepseigenaar voor de
nakoming van de verplichtingen van de schipper verantwoordelijk kan
worden gesteld. In onderdeel 8.2 van de memorie is uiteengezet waarom
het voorgestelde artikel 23c, eerste lid, bepaalt dat de
verwijderingsbijdrage wordt geheven van de eigenaar van het schip.
De in artikel 3.01, derde en vierde lid, van de Uitvoeringsregeling
opgenomen concrete verplichtingen die strekken tot betaling van de
verwijderingsbijdrage bij het betrekken van gasolie rusten enerzijds op
de schipper en anderzijds op het bunkerbedrijf, hierna aan te duiden als
de leverancier, evenals in de wettekst, die aansluit bij de
toepasselijke accijnsregelingen. De bedoelde verplichtingen strekken tot
het overleggen van de vereiste hoeveelheid zegels door de schipper -
deze vertegenwoordigen een geldswaarde - en het ongeldig maken van die
zegels door de leverancier. Beide handelingen zijn nodig voor het
voldoen van de verwijderingsbijdrage. De verplichting voor de
leverancier tot het ongeldig maken van de zegels is uiteraard slechts
van toepassing voor zover geldige zegels zijn overgelegd. Artikel 23c,
derde lid, bepaalt dienaangaande dat de betaling geschiedt door de
schipper, namens de eigenaar, en door tussenkomst van de leverancier.
Een en ander wordt nader geregeld bij algemene maatregel van bestuur. Op
grond van deze bepaling zal in het SB artikel 3.01, tweede, derde en
vierde lid, van de Uitvoeringsregeling worden omgezet.
Artikel 23e
Het betreft hier de in het SB te regelen verplichtingen, bedoeld in de
artikelen 3.01, vijfde lid, en 3.03, eerste lid, van de
Uitvoeringsregeling, met uitzondering van de verplichting tot het
ongeldig maken van de zegels, die een doublure inhoudt ten opzichte van
artikel 3.01, vierde lid, van de Uitvoeringsregeling.
Artikel 23f
Dit artikel bevat de grondslag voor het opleggen van de naheffing in
gevallen waarin niet volledig is voldaan aan de voorschriften ten aanzien
van de betaling van de verwijderingsbijdrage. Dit opleggen geschiedt zoveel
mogelijk op gelijke voet als ten aanzien van een naheffing is voorzien in de
Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr).
Artikel 23f, eerste lid, regelt de naheffing jegens de eigenaar van het
schip van het bedrag aan verwijderingsbijdrage dat verschuldigd is over
het aantal liters gasolie bij het betrekken waarvan door die schipper of
eigenaar niet volledig is voldaan aan het bepaalde bij en krachtens
artikel 23c, derde lid. Voor zover het eerste lid niet van toepassing is
en derhalve bij het betrekken van gasolie ten behoeve van een schip wel
volledig is voldaan aan de verplichting tot het overleggen van het
juiste aantal bij het NI aangeschafte geldige zegels, kan ingevolge
artikel 23f, tweede lid, van de leverancier het bedrag aan
verwijderingsbijdrage worden nageheven dat is verschuldigd over het
aantal liters gasolie met betrekking tot welke door de leverancier bij
de desbetreffende levering niet is voldaan aan de verplichting tot het
ongeldig maken van de zegels.
Artikel 23g
De naheffing geschiedt met overeenkomstige toepassing van de Awr. De
vormgeving van de aanknoping bij de Awr sluit aan bij artikel 13 van de
Meststoffenwet, waarbij ook aandacht is besteed aan artikel 13aa van die
wet, zoals die komt te luiden ingevolge de wet van 2 mei 1997 houdende
wijziging van de Meststoffenwet (Stb. 360). Voor de beroepsfase is door
de overeenkomstige toepassing van de artikelen 22j en volgende van de
Awr onder andere voorzien in een rol van de belastingrechter.
Enige bepalingen van de Awr zijn echter niet van overeenkomstige
toepassing verklaard, omdat zij in het kader van hoofdstuk IVA van de
WVO niet zinvol zouden zijn. In de eerste plaats betreft dit artikel 21,
tweede lid, van de Awr, dat vergt dat bij elke naheffingsaanslag
uitdrukkelijk een beschikking inzake kwijtschelding van de verhoging
wordt vastgesteld. Gezien het weinig gecompliceerde standaardkarakter
van de naheffing van de verwijderingsbijdrage, waarbij het
sanctie-element niet kan worden gemist, zou toepassing van artikel 21,
tweede lid, Awr in dit kader onnodige administratieve rompslomp
opleveren.
De eveneens van overeenkomstige toepassing uitgezonderde artikelen 37
tot en met 40 van de Awr bevatten begunstigende bevoegdheden met het oog
op een juiste belastingheffing in interregionale of internationale
context. Artikel 6, vierde lid, van het Verdrag brengt daarentegen een
strikte naheffingspraktijk met zich mee.
Artikel 47a van de Awr, dat ook buiten de overeenkomstige toepassing
blijft, geeft in bepaalde situaties uitbreiding aan fiscale
informatieverplichtingen jegens vennootschappen tot niet in het Rijk
woonachtige personen of gevestigde lichamen. Het betreft hier niet door
hoofdstuk IVA van de WVO bestreken gevallen.
Artikel 52 van de Awr bevat een regeling van reikwijdte en inhoud van de
algemene fiscale administratieplicht. In het kader van hoofdstuk IVA van
de WVO kan worden volstaan met de specifieke administratieve
voorschriften van artikel 23e. Artikel 23g, vijfde lid, stelt die
voorschriften voor de toepassing van de artikelen 25, 29 en 54 van de
Awr in de plaats van artikel 52 van de Awr. Indien degene op wie de
krachtens artikel 23e van de WVO geldende verplichtingen rusten niet
voldoet aan de vordering tot overlegging van gegevensdragers of de
inhoud daarvan, vindt derhalve bij een bezwaar- of beroepsprocedure
ingevolge artikel 25, zesde lid, of 29, eerste lid, juncto 54 van de Awr
inzake rijksbelastingen een omkering van de bewijslast plaats. Nu de
administratie van de leverancier in de regel gegevens zal bevatten
omtrent de betaling van de verwijderingsbijdrage door of namens
scheepseigenaren, welke gegevens aanleiding kunnen geven tot het
opleggen van een naheffing jegens een zodanige eigenaar, is de
leverancier voorts voor de overeenkomstige toepassing van artikel 53 Awr
aangemerkt als administratieplichtige ten behoeve van de
belastingheffing van derden.
De afdoeningsbevoegdheid van artikel 76 Awr en de daarmee verband
houdende bijzondere procedurele regeling van artikel 80, tweede, derde
en vierde lid, van de Awr zijn ingevolge artikel 23g, eerste lid, WVO
eveneens uitgezonderd van overeenkomstige toepassing. Er is geen
aanleiding op dit punt af te wijken van de lijn die is neergelegd in
andere wettelijke bepalingen waarin de Awr van overeenkomstige
toepassing wordt verklaard, zoals artikel 126 van de Waterschapswet,
artikel 37k van de Luchtvaartwet en artikel 13 van de Meststoffenwet.
Wel zou een afdoeningsbevoegdheid met betrekking tot overtredingen van
het bepaalde bij en krachtens de artikelen 23c en 23e van de WVO voor
het meest betrokken bestuursorgaan, de Minister van Verkeer en
Waterstaat, voor een efficiënte en effectieve handhaving van belang
kunnen zijn. Artikel 37 van de ingevolge artikel V van het wetsvoorstel
toe te passen Wet op de economische delicten biedt daartoe een
mogelijkheid. Bij de voorbereiding van het SB zal daaraan nader aandacht
worden besteed.
Artikel 23h
De naheffing wordt ingevorderd met overeenkomstige toepassing van de
Invorderingswet 1990 en de Kostenwet invordering rijksbelastingen. Bij
het van overeenkomstige toepassing verklaren van bepalingen van de
Invorderingswet 1990 is wederom in belangrijke mate aangesloten bij
artikel 13 van de Meststoffenwet, alsmede met artikel 13ab van die wet
zoals opgenomen in de wet van 2 mei 1997 houdende wijziging van de
Meststoffenwet (Stb. 360).
Aan een afzonderlijke verplichting voor degenen die een bedrijf of
beroep uitoefenen om de ontvanger inzage in boeken en bescheiden te
geven van gegevens die van belang zijn voor de invordering ten aanzien
van derden (de eigenaar van een schip of een leverancier), bestaat in
deze betrekkelijk eenvoudige invorderingszaken geen behoefte; in verband
hiermee kan artikel 59 van de Invorderingswet 1990 buiten
overeenkomstige toepassing blijven. Voor een efficiënte dwanginvordering
is wel de inlichtingenplicht jegens de ontvanger van artikel 58 van de
Invorderingswet 1990 van belang; het zou echter te ver voeren deze ook
te doen gelden jegens andere functionarissen. Artikel 62 van die wet is
daarom niet van overeenkomstige toepassing verklaard.
De bevoegdheidsverdeling van artikel 23h, derde en vierde lid, WVO, komt
overeen met die van het zoëven genoemde toekomstige artikel 13ab, derde
en vierde lid, van de Meststoffenwet. Het komt er op neer dat de
ontvanger bij uitsluiting bevoegd is ten aanzien van de
dwanginvordering, omdat deze daarvoor het best is toegerust. Dit is de
meest effectieve en efficiënte opzet.
Artikel 23i
De taken van het NI worden slechts globaal aangeduid in artikel 9,
eerste lid, van het verdrag en in concreto uitgewerkt in de artikelen
3.01 tot en met 4.04 van de Uitvoeringsregeling. In overeenstemming met
hetgeen aan het slot van onderdeel 7.3 van deze memorie is uiteengezet,
sluit de wettekst wat de taakomschrijving van het NI betreft aan bij
artikel 9 van het verdrag en worden de taken uitgewerkt in het SB.
De taken van het NI omvatten in concreto in elk geval:
- het innen van de verwijderingsbijdrage, door middel van het verkopen
van de zegels;
- het voorzien in het recht van afgifte van de bedoelde afvalstoffen
voor de scheepvaart, door middel van het sluiten van contracten met
inzamelaars die ertoe strekken dat de inzamelaars de door de
scheepvaart aangeboden afvalstoffen innemen, zonder dat daarbij kosten
in rekening worden gebracht, alsmede zorg dragen voor de verdere
verwijdering en dat de kosten worden vergoed door het NI (uit de
opbrengst van de verwijderingsbijdrage);
- het leveren van inbreng in het IVC, waaronder voorstellen inzake het
vereiste net van ontvangstinrichtingen;
- het registreren van de verkochte hoeveelheden gasolie en de aantallen
daarbij overgelegde en ontwaarde zegels, alsmede van de hoeveelheden
verwijderd olie- en vethoudend scheepsafval en
- het deelnemen aan de internationale financiële verevening.
Bepaalde taken die ingevolge de Uitvoeringsregeling weliswaar aan het NI
zouden kunnen worden toebedeeld, maar de uitoefening van
publiekrechtelijke controlebevoegdheden dan wel de toepasselijkheid van
de geheimhoudingsverplichting van artikel 2:5 van de Awb met zich
meebrengen, zullen worden vervuld door een dienst van het Ministerie van
Verkeer en Waterstaat. In concreto betreft dit de volgende taken, die
zullen worden vervuld in het kader van de in het SB te stellen regels
ter uitvoering van het financieringsstelsel:
- het in ontvangst nemen van gegevens betreffende door de afzonderlijke
bunkerbedrijven geleverde hoeveelheden gasolie (artikel 3.01, vijfde
lid);
- het bij de inzamelaars controleren van de gegevens met betrekking tot
de verwijderde hoeveelheden alsmede de kosten van de verwijdering
(artikel 3.02, derde volzin, en artikel 3.03, vierde lid), voor zover
een en ander eventueel geschiedt met gebruikmaking van
publiekrechtelijke toezichtbevoegdheden, buiten het kader van de door
het NI met de inzamelaars te sluiten overeenkomsten;
- controle ten aanzien van de overeenstemming tussen de door de schepen
betrokken hoeveelheden gasolie en de waarde van de afgegeven zegels
(artikel 3.03, tweede lid).
Artikel 23j
Eerste en tweede lid. De nieuwe titel 4.2, betreffende subsidies, van de
Awb zal van toepassing zijn op de subsidiëring van het NI, zonder dat
daartoe een uitdrukkelijke bepaling in de WVO nodig is. Genoemde titel
4.2 brengt wel met zich mee dat in de WVO wordt aangegeven voor welke
activiteiten subsidie wordt verstrekt. Dit is noodzakelijk, omdat een
bestuursorgaan slechts een subsidie kan verstrekken op basis van een bij
wettelijk voorschrift geregelde bevoegdheid. Het subsidiebegrip van
artikel 4:21 van de Awb is van toepassing op tweerlei verstrekking van
financiële middelen door de minister aan het NI:
a. een apparaatskostensubsidie, mede ter voldoening aan artikel 9, derde
lid, van het verdrag en
b. het ter beschikking stellen van de opbrengst van naheffing, met
uitzondering van het boete-element daarin, na aftrek van de heffings-
en invorderingskosten, ten behoeve van de internationale financiële
verevening.
De onder b bedoelde subsidie houdt verband met het waar nodig door de
minister naheffen van de verwijderingsbijdrage. De opbrengst van de
verwijderingsbijdrage komt al rechtstreeks binnen bij het NI door de
verkoop van zegels. Het NI moet het beheer over de opbrengst van de
verwijderingsbijdrage met inbegrip van de naheffing voeren, met het oog
op een correcte internationale financiële verevening.
Derde lid. Afdeling 4.2.8 Awb betreft per boekjaar verstrekte subsidies
aan rechtspersonen en is een standaardregeling voor - in beginsel
jaarlijkse - subsidieverstrekking aan particuliere organisaties in
gevallen waarin deze relatie wordt gekenmerkt door een sterke
betrokkenheid van het subsidieverstrekkende bestuursorgaan bij de
subsidie-ontvanger, zoals met betrekking tot het NI het geval is.
Vierde lid. Het vierde lid van artikel 23j geeft aan welke onderwerpen
met betrekking tot de subsidie in een amvb worden uitgewerkt.
Ingevolge artikel 63 van de Comptabiliteitswet is een concept voor dit
wetsvoorstel ter beoordeling voorgelegd aan de Algemene Rekenkamer. In
verband hiermee verdient het uitdrukkelijk vermelding dat de Algemene
Rekenkamer ingevolge artikel 59, eerste lid, onderdeel d, van de
Comptabiliteitswet controlebevoegdheden heeft ten aanzien van het NI.
Artikel 24
Artikel 24 van de WVO, dat de toedeling van verantwoordelijkheden voor
de bestuursrechtelijke handhaving van die wet betreft, is tot nog toe
geënt op het vergunningen- en meldingenstelsel, dat juist voor de
scheepvaart niet goed functioneert. De verantwoordelijkheid voor de
bestuursrechtelijke handhaving en aanverwante taken met betrekking tot
het bepaalde bij en krachtens artikel 2f van de WVO, dat noch een
vergunningplicht, noch een meldingsplicht bevat, wordt in het nieuwe
tweede lid van artikel 24 opgedragen aan de bestuursorganen die tot nog
toe ingevolge het eerste lid reeds eenzelfde verantwoordelijkheid hebben
met betrekking tot lozingen vanaf schepen. In het tweede lid wordt
noodzakelijkerwijs op een wat meer indirecte wijze dan in het eerste lid
aangeknoopt bij de in artikel 3 van de wet geregelde bevoegdheid tot het
verlenen van vergunningen. Aangezien het in artikel 2f gaat om regels
met betrekking tot lozingen vanaf schepen, verwijst artikel 24, tweede
lid, naar de bevoegdheid tot het verlenen van vergunningen als bedoeld
in artikel 1, derde lid, met andere woorden: vergunningen voor lozingen
die niet met behulp van een vast lozingswerk plaatsvinden.
In concreto zal de Minister van Verkeer en Waterstaat verantwoordelijk
zijn voor de genoemde taken voor vaarwegen ten aanzien waarvan het rijk
het waterstaatkundig beheer voert en de waterschappen voor andere
vaarwegen. Bij de voorbereiding van het Scheepsafvalstoffenbesluit
WVO-Wm-BW wordt nog bezien of eventueel aanvullende voorzieningen nodig
zijn in verband met de gewenste betrokkenheid van bestuursorganen met
een scheepvaartkundige beheerstaak of gemeentelijke havenbedrijven.
Artikel III (wijziging Wm)
In het eerste lid van artikel 10.35a Wm wordt bepaald dat omtrent de
afgifte van bij algemene maatregel van bestuur aangewezen
scheepsafvalstoffen geen regels meer worden gesteld op basis van artikel
10.31 Wm of op basis van artikel 10.20 overeenkomstig artikel 10.31 Wm.
De aan te wijzen afvalstoffen zijn de olie- en vethoudende afvalstoffen
uit deel A van het verdrag en de afvalstoffen van de lading uit deel B.
Zowel voor het olie-afgifteboekje als voor het losformulier geldt dat de
verplichting voor de schipper om in de betrokken formulieren de afgifte
van de betrokken afvalstoffen te registreren zal worden gebaseerd op
artikel 2f van de WVO. Krachtens dat artikel zullen ook de genoemde
formulieren worden vastgesteld, in overeenstemming met het model dat is
opgenomen in Aanhangsel I, onderscheidenlijk IV, van het verdrag.
De verplichting van degene die deze afvalstoffen in ontvangst neemt om
de ontvangst te bevestigen in het betrokken formulier, kan worden
geregeld op grond van het tweede lid.
Artikel IV (wijziging BW)
a. Terminologie
Onderdeel p van artikel 1 van het verdrag definieert "verlader"
(affréteur/Befrachter) als: degene die de vervoersopdracht heeft
verleend. Bedoeld is derhalve niet degene die de zaken feitelijk ten
vervoer bij de vervoerder aanlevert, die meestal als "verlader" wordt
aangeduid, maar de contractuele wederpartij van de vervoerder, die in
Boek 8 van het BW als "afzender" wordt aangeduid. Dit laatste begrip zal
derhalve in de privaatrechtelijke uitvoeringswetgeving worden gebezigd.
Omdat in Boek 8 van het BW (artikel 8:890) tijd- en reisbevrachting als
vervoerovereenkomsten worden beschouwd, verdient het begrip "afzender"
de voorkeur boven "bevrachter". De afzender kan uiteraard tevens
bevrachter zijn.
Onderdeel q van het verdrag definieert "vervoerder" (Frachtführer/
exploitant du bâtiment) als: degene die zich beroepsmatig bezighoudt met
het vervoer van goederen. De Nederlandse versie van het verdrag zou de
indruk kunnen wekken dat hier niet gedoeld wordt op de contractuele
vervoerder. De verdragsdefinities van afzender en vervoerder zouden dan
niet in de pas lopen. Uit de Franse en Duitse versie van het verdrag
echter, waar gesproken wordt van respectievelijk "s'engage à
transporter" en "die Beforderung übernimmt", kan worden afgeleid dat de
contractuele vervoerder bedoeld is, te weten degene die zich verbindt
tot het vervoer van zaken. Dit begrip vervoerder spoort met het in Boek
8 van het BW gebruikte begrip; verwezen wordt naar de artikelen 8:20 en
8:890. Bevorderd wordt dat de Nederlandse verdragtekst op dit punt wordt
verbeterd.
Onderdeel r van artikel 1 van het verdrag definieert "ladingontvanger"
(destinataire de la cargaison/Ladungsempfanger) als: degene die
gerechtigd is de goederen in ontvangst te nemen. Het begrip
ladingontvanger, dat een vertaling vormt van de Duitse verdragsterm,
wordt in Boek 8 niet gebruikt, wel het begrip geadresseerde, waarmee de
Franse verdragsterm zou kunnen worden vertaald. Ook het begrip ontvanger
is in Boek 8 te vinden: zie onder andere de artikelen 8:30, tweede lid,
8:929, tweede lid, en 8:954, tweede lid, BW. "Geadresseerde" wordt
gebruikt voor degene die op grond van de vervoerovereenkomst jegens de
vervoerder recht op uitlevering heeft. Omdat een ander dan de
geadresseerde tot ontvangst van de goederen gerechtigd kan zijn (zie
bijvoorbeeld artikel 8:937 BW), is in het wetsvoorstel niet voor het
begrip geadresseerde maar voor het ruimere begrip ontvanger gekozen, dat
mede de geadresseerde omvat.
b. De verplichtingen van partijen onderling
In artikel 8:929 BW is de in de binnenvaart gebruikelijke praktijk
vastgelegd met betrekking tot het laden, stuwen en lossen. De bij de
vervoerovereenkomst betrokken partijen kunnen echter anders
overeenkomen.
Artikel 8:929 bepaalt dat de vervoerder het schip ter inlading en ter
lossing beschikbaar moet stellen. Als zorgvuldig vervoerder dient hij
niet alleen te zorgen voor de veiligheid van het schip en de
geschiktheid daarvan voor de vaart, maar ook er op toe te zien dat bij
het laden, stuwen of lossen schip en lading niet worden beschadigd.
Thans is niet geregeld hoe het schip gereinigd moet zijn als de
vervoerder het beschikbaar stelt. Het voorgestelde artikel 929a, eerste
lid, brengt hierin verandering. Het vormt een uitwerking van de
artikelen 8, tweede lid, en 7.02, eerste lid, van het verdrag. Tot de
zorg van een zorgvuldig vervoerder behoort thans ook dat de vervoerder
het schip zodanig gereinigd ter beschikking stelt, dat het voldoet aan
de vereiste losstandaard, zodat de lading onbelemmerd vervoerd en
afgeleverd kan worden. Dat is in de regel het geval als het laadruim
bezemschoon is of de ladingtank is nagelensd en het schip vrij is van
overslagresten. De losstandaard die vereist is hangt af van de aard van
de goederen en is aangegeven in Aanhangsel III behorende bij het
verdrag, Losstandaarden en afgifte/-innamevoorschriften met betrekking
tot het geoorloofd lozen van waswater, regen- en ballastwater met
ladingrestanten, de zogenaamde stoffenlijst. Losstandaard en
reinigingsvoorschriften zullen nader worden uitgewerkt in het
publiekrechtelijke gedeelte van het SB.
Artikel 7.02, tweede lid, van het verdrag expliciteert dat de partijen
bij de vervoerovereenkomst kunnen overeenkomen dat het schip met een
hogere losstandaard ter beschikking wordt gesteld dan ingevolge het
verdrag is vereist. Het verdrag staat echter niet toe dat zij een lagere
losstandaard overeenkomen; dit zou de doelstellingen van het verdrag
ondermijnen. Het voorgestelde eerste lid in verbinding met het derde lid
van artikel 929a verklaart zo'n beding derhalve nietig. Het
dwingend-rechtelijk karakter van deze bepaling vloeit voort uit de in
het algemeen deel van deze memorie, onderdeel 10, beschreven opzet van
de privaatrechtelijke verdragsbepalingen.
Ingevolge de tweede volzin van het eerste lid van artikel 929a, dat een
uitwerking vormt van artikel 7.02, derde lid, van de
Uitvoeringsregeling, wordt de vervoerder geacht het schip conform de
vereiste losstandaard ter beschikking te hebben gesteld zodra het laden
is begonnen. Het betreft hier een onweerlegbaar rechtsvermoeden, dat de
positie van de vervoerder versterkt.
Ingevolge artikel 8:929, tweede lid, draagt de afzender zorg voor het
laden en stuwen, de ontvanger voor het lossen. Het artikel zwijgt ten
aanzien van hun respectievelijke reinigingsverplichtingen. Ingevolge het
tweede lid van artikel 929a dienen zij in verband met het laden en
lossen reinigingsmaatregelen te nemen. Als zij hierbij een
overslaginstallatie gebruiken, dient de exploitant van die installatie
de reinigingsmaatregelen te treffen.
Wat dit reinigen behelst, zal nader worden geregeld in het
publiekrechtelijk gedeelte van het SB. In dit besluit zal ook worden
aangegeven welke milieubeschermende verplichtingen afzender en ontvanger
in het kader van laden en lossen moeten nemen. Zo moeten zij restlading
en overslagresten zoveel mogelijk aan de lading toevoegen. Ook nalossen
en wassen alsmede inname en verwijdering van ladingafval behoort tot hun
verplichtingen. In het privaatrechtelijk gedeelte van genoemd besluit
zal de onderlinge verdeling van deze verplichtingen tussen partijen
nader worden geregeld. Een en ander vormt de uitwerking van de artikelen
8, eerste lid, 13, tweede lid, 7.03, 7.04, 7.05 en 7.08 van het verdrag.
c. Afwijkende contractuele voorzieningen
Artikel 7.07 van de Uitvoeringsregeling, uitgewerkt in de tweede volzin
van het tweede lid van artikel 929a, geeft afzender en ontvanger de
mogelijkheid hun verdragsverplichtingen in het kader van het laden,
lossen en reinigen onderling afwijkend te regelen, tenzij dit gevolgen
zou hebben voor de vervoerder. Gezien het feit dat het verdrag de
vervoerder ten opzichte van afzender en ontvanger een beschermde positie
toedenkt, is waarschijnlijk bedoeld dat de vervoerder van zo'n
afwijkende overeenkomst geen nadelige gevolgen mag ondervinden.
Zoals hierboven bij de toelichting op het eerste en derde lid van
artikel 929a is uiteengezet, is de vervoerder aan de door het verdrag
voorgeschreven minimumreinigingsverplichting gebonden en mag hij geen
lagere losstandaard overeenkomen.
d. Verhaal van kosten
Het verdrag legt, zoals gezegd, de partijen bij de vervoerovereenkomst
bepaalde verplichtingen op. Hieruit vloeit voort dat de desbetreffende
partij daarvan ook de kosten moet dragen. Indien een andere dan de door
het verdrag aangewezen partij een bepaalde verdragsverplichting nakomt,
bijvoorbeeld het schoonbezemen van het ruim, zal hij de kosten daarvan
in beginsel kunnen verhalen op degene op wie de verdragsverplichting
rust. Dit vloeit voort uit de algemene regels van het vermogensrecht
(zie met name art. 6:200 en 6:212 van het BW). Om het verhaal te
vergemakkelijken is in het tweede lid van artikel 929a bepaald, dat de
afzender en de ontvanger jegens elkaar en jegens de vervoerder tot de
desbetreffende verplichtingen gehouden zijn. Dit maakt een actie uit
wanprestatie (toerekenbare tekortkoming) mogelijk. Een en ander vormt
een uitwerking van de verdragsbepalingen voor zover deze de draagplicht
expliciteren (bijvoorbeeld in de artikelen 8 en 7.06). Ten aanzien van
bijzondere met die verplichtingen verband houdende kosten, zoals die
voor liggelden (artikel 7.04, vierde lid van de Uitvoeringsregeling),
wachttijden en omwegen (artikel 7.06, eerste lid van de
Uitvoeringsregeling), zal de draagplicht in het SB nader worden
geregeld.
e. Rechten en verplichtingen van de exploitant van de
overslaginstallatie
Hierboven onder b werd al aangestipt dat ingevolge artikel 7.08 van de
Uitvoeringsregeling bij gebruik van een overslaginstallatie bij het
laden of lossen, de rechten en verplichtingen van de afzender of
ontvanger, zoals neergelegd in bepaalde genoemde verdragsartikelen c.q.
-artikelonderdelen, toekomen aan respectievelijk rusten op de exploitant
van de overslaginstallatie in plaats van op de afzender of ontvanger.
Dit is in het tweede lid van artikel 929a tot uitdrukking gebracht.
Artikel V
Het voorzien in strafrechtelijke sanctionering van de nieuwe
voorschriften in het kader van de WVO door aanpassing van de Wet op de
economische delicten sluit aan bij de bestaande opzet voor reeds
geldende WVO-voorschriften.
Artikel VI
Pogingen tot fraude ten aanzien van de zegels die in het kader van de
financiering van de inzameling en verdere verwijdering van olie- en
vethoudende scheepsafvalstoffen in omloop komen en een bepaalde
geldswaarde vertegenwoordigen, moeten kunnen worden tegengegaan. Als
extra hulpmiddel daarbij wordt vervalsing van deze zegels strafbaar
gesteld in artikel 216 van het Wetboek van Strafrecht, op gelijke voet
als ten aanzien van andere waardenzegels in dat artikel is geschied.
Handelen in strijd met dat artikel wordt gestraft met ten hoogste zes
jaar gevangenisstraf of geldboete van de vijfde categorie (hfl
100.000,-).
Artikel VII
Met deze tariefbepaling wordt het bepaalde in artikel 3.01, eerste lid,
van de Uitvoeringsregeling omgezet.
DE MINISTER VAN VERKEER EN WATERSTAAT,
Jorritsma-Lebbink
DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN,
H.A.F.M.O. van Mierlo
DE MINISTER VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE ORDENING EN MILIEUBEHEER,
M. de Boer
DE MINISTER VAN JUSTITIE,
W. Sorgdrager
BIJLAGE BIJ DE MEMORIE VAN TOELICHTING
Transponeringstabel
a. Toelichting op de tabel
- In de tabel wordt primair aangegeven met behulp van welke wet een
verdragsbepaling wordt omgezet in de Nederlandse rechtsorde: de Wet
verontreiniging oppervlaktewateren, de Wet milieubeheer of het
Burgerlijk Wetboek, dan wel een andere wet.
- Indien de betrokken verdragsbepaling zal worden omgezet in het kader
van het Scheepsafvalstoffenbesluit WVO-Wm-BW wordt achter het genoemde
wetsartikel tevens de afkorting SB van dat besluit vermeld.
- Ingeval de betrokken verdragsbepaling zich als zodanig niet tot de
verdragstaten richt of anderszins geen omzetting vergt, is dit
aangegeven met: -.
- De aanduiding "geen afzonderlijke omzetting nodig" is opgenomen bij de
verdragsbepalingen die begripsomschrijvingen inhouden, omdat die
bepalingen als zodanig geen rechtsgevolgen teweegbrengen.
- Ingeval de betrokken verdragsbepaling zal worden uitgewerkt met behulp van
de provinciale milieuverordening, is dit aangegeven met Wm, PMV (zie
de memorie van toelichting, onderdeel 9.2).
b. Transponeringstabel
Artikel (-lid) Omzetting verdrag/Uitvoeringsregeling Verdrag
1 geen afzonderlijke omzetting nodig
2 wordt niet afzonderlijk omgezet; de betrokken
wetten gelden op het gehele Nederlandse grondgebied
3 eerste en derde lid art. 2f WVO /SB
tweede lid zie bij art. 16
4 eerste lid
- deel A zie bij art. 3.02
- deel B zie bij art. 5.02
- deel C zie bij art. 8.02
tweede lid
- deel A zie bij artt. 2.02 en 2.03
- deel B zie bij artt. 6.03, 7.01 en 7.05
- deel C zie bij artt. 9.03 en 10.01
derde lid
- deel A zie bij art. 6, derde lid
- deel B zie bij de artt. 7.01 en 7.05
- deel C zie bij art. 10.01
vierde lid zie bij artikel 16
5 zie bij artt. 6, 7 en 8
6 eerste lid artt. 23b t/m 23e WVO, SB
tweede lid -
derde lid contracten NI met inzamelaars
vierde lid artt. 23f t/m 23i WVO; zie ook art. 16
7 eerste en tweede lid
wettelijke bepalingen lijken vooralsnog niet nodig;
dit wordt nog nader onderzocht
derde en vierde lid geen wettelijke voorzieningen nodig
8 art. 8:929a BW, SB; art. 2f WVO, SB
9 eerste en tweede lid art. 23i WVO, SB
derde lid art. 23j WVO, SB
10 eerste lid art. 23i WVO, SB
tweede lid, laatste volzin art. 23i WVO, SB
tweede t/m zesde lid -
11 art. 2f WVO, SB; art. 8.44 Wm, SB
12 eerste lid zie bij art. 4, tweede en derde lid
tweede en derde lid art. 2f WVO, SB
13 zie bij artt. 6.02 tot en met 7.09
14 en 15 -
16 - artt. 24, tweede lid, en 25 WVO, alsmede
hoofdstuk 18 Wm (bestuursrechtelijke handhaving)
- art. 1a, onderdelen 1o en 2o, Wet op de economische delicten,
artt. 44 en 45 Binnenschepenwet en art. 216 Wetboek van
Strafrecht (strafrechtelijke handhaving)
17 -; zie overigens art. I van het wetsvoorstel
18 art. VIII van het wetsvoorstel
19 t/m 22 -
Uitvoeringsregeling
Deel A
1.01 art. 10.35a WM, SB
2.01 en 2.02 art. 2f WVO, SB
2.03, eerste en derde
lid art. 2f WVO, SB
tweede lid art. 2f WVO, SB, art. 10.35a Wm, SB
3.01, eerste lid art. VII van het wetsvoorstel
tweede t/m zesde lid artt. 23c en 23e WVO, SB
3.02 art. 23i WVO, SB
3.03, eerste lid art. 23e WVO /SB
tweede t/m vijfde
lid artt. 24 en 25 WVO, hfdst. 18 Wm
4.01 -
4.02, eerste lid art. 23i WVO, SB
tweede lid -
derde lid jo art.
4.04 artt. 23i en 23j, eerste lid, onderdeel b, en
tweede lid, WVO, SB
4.03 artt. 23i en 23j, eerste lid, onderdeel b, en tweede
lid, WVO, SB
4.04 -
Deel B
5.01 geen afzonderlijke omzetting nodig
5.02 artt. 8.44, 8.45 en 10.4 Wm, SB
5.03 art. 2f WVO, SB en artt. 8.44 en 10.4 Wm,
reikwijdtebepalingen in SB
6.01 art. 2f WVO, SB
6.02 art. 2f WVO, SB, artt. 8.44 en 10.4 Wm, SB
6.03, eerste en derde
tot en met zesde lid art. 2f WVO, SB
tweede lid art. 2f WVO, SB; zie ook bij artt. 7.04 en 7.05
7.01, eerste lid artt. 8.44 en 10.4 Wm, SB; art. 2f WVO, SB; art.
8:929a BW, SB
tweede lid art. 10.35a Wm, SB
7.02 art. 2f WVO, SB; art. 8:929a BW, SB
7.03 artt. 8.44 en 10.4 Wm, SB; art. 2f WVO, SB; art.
8:929a BW, SB
7.04 artt. 8.44 en 10.4 Wm, SB; art. 2f WVO, SB; art.
8:929a BW, SB; wat betreft het nalenssysteem: art. 5 van de
Binnenschepenwet, SB
7.05 artt. 8.44 en 10.4 Wm, SB; art. 2f WVO, SB; art.
8:929a BW, SB
7.06 artt. 8.44 en 10.4 Wm, SB; art. 2f WVO, SB; art.
8:929a BW, SB
7.07 art. 8:929a BW, SB
7.08 artt. 8.44 en 10.4 Wm, SB; art. 2f WVO, SB; art.
8:929a BW, SB
7.09 art. 10.4 Wm, SB
Deel C
8.01 geen afzonderlijke omzetting
8.02 vooralsnog geen wettelijke omzetting
9.01 t/m 9.03 art. 2f WVO, SB
10.01, eerste lid onderzocht wordt of wettelijke bepalingen nodig zijn
tweede lid Wm, PMV
Lijst van gebruikte afkortingen
amvb = algemene maatregel van bestuur
Awb = Algemene wet bestuursrecht
Awr = Algemene wet inzake rijksbelastingen
BW = Burgerlijk Wetboek
CCR = Centrale Commissie voor de Rijnvaart
EEG = Europese Economische Gemeenschap
EVO = EVO, Ondernemersorganisatie voor logistiek en transport
IVC = Internationaal Verevenings- en Coördinatieorgaan
MJP = Meerjarenplan gevaarlijke afvalstoffen II
NI = nationaal instituut
PbEG = Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen
PMV = provinciale milieuverordening
SAB = Stichting Scheepsafvalstoffen Binnenvaart
SB = Scheepsafvalstoffenbesluit WVO-Wm-BW
Stb. = Staatsblad
Trb. = Tractatenblad
VROM = Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer
WVO = Wet verontreiniging oppervlaktewateren
Wm = Wet milieubeheer
ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT 1)
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van
State d.d. 11 augustus 1997 en het nader rapport d.d. 19
januari 1998, aangeboden aan de Koningin door de
minister van Verkeer en Waterstaat.
ADVIES RAAD VAN STATE
Bij Kabinetsmissive van 11 februari 1997, no.97.000690, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Verkeer en Waterstaat, mede
namens de Minister van Buitenlandse Zaken, de Minister van
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en de Minister
van Justitie, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het
voorstel van wet met memorie van toelichting, houdende goedkeuring en
uitvoering van het op 9 september 1996 te Straatsburg tot stand gekomen
Verdrag inzake de verzameling, afgifte en inname van afval in de Rijn-
en binnenvaart (Trb.1996, 293).
1. Het voorgestelde artikel 23j van de Wet verontreiniging
oppervlaktewateren (WVO) beoogt (memorie van toelichting, paragraaf 8.3)
de in het Verdrag voor nationale instituten opgenomen taken te verdelen
over een door de minister aan te wijzen rechtspersoon - die belast wordt
met het gedeelte van die taken waarbij de uitoefening van openbaar gezag
niet aan de orde is - en de minister, die zorgdraagt voor de uitoefening
van het gedeelte van deze taken waarbij dit laatste wel het geval is.
Het verdrag rept evenwel niet over de mogelijkheid van een verdeling van
de taken van het nationaal instituut (NI) over verschillende instanties.
Daarenboven laat de beoogde verdeling zich moeilijk rijmen met het in
artikel 9, derde lid, van het verdrag neergelegde vereiste dat in het NI
vertegenwoordigers van de binnenvaart opgenomen dienen te zijn. Bij
uitoefening van in het Verdrag voor de nationale instituten opgenomen
taken door de minister zal immers van betrokkenheid daarbij van
vertegenwoordigers uit de binnenvaart in het algemeen geen sprake zijn.
De Raad van State vraagt zich voorts af in hoeverre bij de in het
voorgestelde artikel 23j, tweede lid, onder a en b, WVO genoemde taken
nog gesproken kan worden van het "niet uitoefenen van openbaar gezag".
Met name lijkt daarvoor nauwelijks ruimte waar het gaat om de
financiering van de organisatie van de inzameling en de verdere
verwijdering van olie- en vethoudend scheepsbedrijfsafval. Die
financiering geschiedt immers uit de betalingen van
verwijderingsbijdragen. Het gaat - mede gelet op de verevening - om een
gedwongen bijdrage die de overheid krachtens algemene regels heft
terzake van een concrete door de overheid (indirect) als zodanig bewezen
dienst - de memorie van toelichting spreekt dan ook terecht van
retributie (paragrafen 2.4 en 8.2) en daarbij sluit aan dat het ontwerp
naheffing voorstelt met overeenkomstige toepassing van - onder meer - de
Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR) en de Invorderingswet 1990
(artikel 23h, tweede lid, WVO).
Het vorenstaande in aanmerking genomen, adviseert de Raad het
voorgestelde artikel 23j WVO te heroverwegen.
2. Ingevolge het voorgestelde artikel 23k, eerste lid, aanhef en onder
b, WVO verstrekt de minister aan het NI subsidie "ten aanzien van de
internationale financiële verevening" bedoeld in artikel 10, eerste lid,
van het verdrag. De Algemene wet bestuursrecht verstaat onder subsidie
(in het nog niet in werking getreden artikel 4.21): "de aanspraak op
financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op
bepaalde activiteiten van de aanvrager ...". In dit geval gaat het er om
(artikel 23k, tweede lid) dat de Minister van Verkeer en Waterstaat aan
het NI een bedrag betaalt gelijk aan de opbrengst van de tekortheffing
na aftrek van de heffings- en invorderingskosten, ten behoeve van de
financiële verevening. De Raad meent dat karakterisering als subsidie
niet juist is.
3. De Raad merkt ten aanzien van de inbedding van de
verwijderingsbijdrage in het fiscale regime het volgende op. De
verwijderingsbijdrage is, zoals ook in de toelichting is gesteld, aan te
merken als een retributie. Bij een dergelijke heffing wordt tegenover de
betaling een concrete dienst door de overheid als zodanig verricht. Als
dienst is in dit geval de inname van olie- en vethoudend afval aan te
merken. Dit brengt met zich dat als subject van de heffing degene aan
wie de dienst wordt verleend, moet worden aangemerkt. Mede gelet op
artikel 6 van het verdrag dat bepaalt dat de verwijderingsbijdrage wordt
geheven van gemotoriseerde schepen voorzover zij gasolie gebruiken, ligt
het voor de hand, nu het schip als zodanig niet kan worden aangewezen,
als subject voor de heffing de exploitant of de eigenaar van het schip
aan te wijzen. Dit laat onverlet dat de feitelijke betaling van de
heffing door een ander dan het heffingssubject kan plaatsvinden.
De Raad adviseert in artikel 23c, eerste lid, WVO dan ook niet meer te
bepalen dan dat ter gelegenheid van een levering van gasolie ten behoeve
van een schip de verwijderingsbijdrage verschuldigd is, die door
overlegging van zegels door de schipper en door het ongeldig maken van
die zegels door de leverancier wordt voldaan. Bij algemene maatregel van
bestuur kunnen ter uitvoering van deze bepaling nadere regels worden
gesteld met betrekking tot de overlegging van de zegels en het ongeldig
maken van die zegels.
Eerst bij het niet voldoen aan deze verplichtingen komt het fiscale
regime in alle scherpte naar voren. Alsdan moeten heffingsobject,
heffingssubject, tarief en stelsel van heffing voldoende omgrensd in de
wet zijn opgenomen. De Raad adviseert als heffingssubject alleen de
eigenaar van het schip aan te wijzen. Aangezien de dienst niet jegens de
schipper als zodanig wordt verricht, kan naar het oordeel van de Raad
hij niet als heffingssubject worden aangewezen; dit zou strijden met het
karakter van retributie dat de verwijderingsbijdrage heeft. Op de voet
van hoofdstuk VI van de Invorderingswet 1990 zouden de vervoerder en de
exploitant van het schip hoofdelijk aansprakelijk kunnen worden gesteld
voor de verwijderingsheffing gelet op artikel 12, derde lid, van het
verdrag. Dit zou ook kunnen gelden voor de leverancier indien hij de
zegels niet of onjuist ongeldig heeft gemaakt alsmede in het geval hij
gasolie heeft geleverd zonder dat aan hem zegels zijn overgelegd; een
verdergaande regeling vloeit niet uit het verdrag voort.
De Raad adviseert de artikelen 23c, 23d, eerste lid, en 23f, eerste en
tweede lid, WVO in deze zin te heroverwegen.
4. Artikel 23g, tweede lid, WVO bepaalt dat de Algemene wet inzake
rijksbelastingen (AWR) met uitzondering van een aantal met name genoemde
artikelen van overeenkomstige toepassing is op de heffing van de
tekortheffing. Niet nader gemotiveerd is om welke redenen deze artikelen
buiten toepassing blijven. In het bijzonder acht de Raad deze motivering
nodig ten aanzien van het uitsluiten van de kwijtscheldingsbevoegdheid
door of vanwege de minister van de in de belastingaanslag begrepen
verhoging (artikel 66 AWR) en van de afdoeningsbevoegdheid (artikel 80
AWR).
De Raad adviseert ten aanzien van alle in artikel 23f, tweede lid, WVO
buiten toepassing verklaarde artikelen van de AWR de redenen daarvan in
de toelichting aan te geven.
5. Door de van overeenkomstige toepassingverklaring van de AWR zijn
onder meer ook in beginsel bepalingen met betrekking tot de
heffingsrente op de tekortheffing van toepassing. De Raad adviseert
uiteen te zetten of en zo ja over welke periode deze heffingsrente
berekend zal worden, nu een met artikel 30a, derde lid, AWR
overeenkomende bepaling niet in het voorstel is opgenomen.
6. In artikel 23h WVO is een voor de Raad opmerkelijke
bevoegdheidsverdeling met betrekking tot de invordering van de
tekortheffing opgenomen. Deze bevoegdheidsverdeling behoeft naar het
oordeel van de Raad een overtuigende motivering. In de daartoe te geven
toelichting kan onder meer worden ingegaan op de redenen die tot deze
verdeling hebben geleid en op de maatregelen die zullen worden genomen
teneinde te vermijden dat degenen die tijdens het invorderingsproces met
de bevoegdheidswisseling worden geconfronteerd daarvan geen nadeel
ondervinden door de mogelijk bij hen optredende verwarring.
7. Artikel 23h, tweede lid, WVO bepaalt dat de Invorderingswet 1990 met
uitzondering van een aantal met name genoemde artikelen van
overeenkomstige toepassing is op de invordering van de tekortheffing.
Niet nader gemotiveerd is om welke redenen deze artikelen buiten
toepassing blijven. De Raad adviseert ten aanzien van alle in artikel
23h, tweede lid, WVO buiten toepassing verklaarde artikelen van de
Invorderingswet 1990 de redenen daarvan in de toelichting aan te geven.
8. De tekortheffing houdt, zoals in paragraaf 8.2 van de toelichting is
gesteld, een verhoging van 100% in ten opzichte van het bedrag dat in
eerste instantie (in de vorm van zegels) verschuldigd is. Een dergelijke
verhoging heeft een punitief karakter. Naar het oordeel van de Raad
behoort de opbrengst van deze administratieve boeten niet zonder meer
tot het bedrag dat bestemd moet worden voor de internationale financiële
verevening. Uit artikel 23k, tweede lid, WVO zou kunnen worden afgeleid
dat dit echter het geval is. De Raad adviseert op deze problematiek in
de toelichting nader in te gaan.
9. Voorgesteld wordt een algemene maatregel van bestuur met regels
omtrent de verzameling en registratie van gegevens, de zorg voor de
bestuurlijke handhaving en de behandeling van klachten (artikel 24,
tweede lid, WVO). Het college adviseert - de hoofdzaken van - de
desbetreffende structurele elementen op te nemen in de wet (aanwijzing
24 van de Aanwijzingen voor de regelgeving).
10. Het voorgestelde artikel 929a, lid 3, van Boek 8 van het Burgerlijk
Wetboek bepaalt onder meer dat nietig is ieder beding waarbij van het
eerste lid op andere wijze wordt afgeweken dan volgens dat lid
geoorloofd is. Het college ziet in het eerste lid geen vermelding van
een wijze van afwijking. Het college beveelt aan de tekst van het derde
lid te herzien.
11. Voor een aantal redactionele kanttekeningen verwijst het
college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet
te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met
het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State,
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 11 augustus 1997,
no.W09.97.0063, met redactionele kanttekeningen die de Raad in
overweging geeft.
Voorstel van wet.
- In artikel II, onder B, het opschrift van Hoofdstuk IVA
van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (WVO),
"Financiering verwijdering olie- en vethoudende scheepsafvalstoffen"
wijzigen in: Financiering inname en verwijdering olie- en vethoudende
scheepsafvalstoffen.
- In het voorgestelde Hoofdstuk IVA WVO op diverse plaatsen "Algemene
wet" wijzigen in: Algemene wet inzake rijksbelastingen.
- In het voorgestelde artikel 23j, tweede lid, onder b, WVO
"Internationaal verevenings- en coördinatieorgaan" in overeenstemming
met de schrijfwijze in het verdrag en de memorie van toelichting bij
het voorstel van wet met drie hoofdletters schrijven.
- In de voorgestelde artikelen 23a, aanhef en onder h, en 23j, tweede
lid, aanhef en onder a, WVO "als bedoeld" in overeenstemming met
aanwijzing 82, tweede lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving
(Ar) wijzigen in: , bedoeld.
- In de voorgestelde artikelen 23d, eerste lid, 23f, derde lid, en 23g,
derde lid, "onderscheidenlijk" in overeenstemming met aanwijzing 66,
eerste lid, Ar wijzigen in: of.
- In het voorgestelde artikel 23j, de woorden "met volledige
rechtsbevoegdheid" schrappen.
- In de in artikel II, onder D, voorgestelde wijzigingen van artikel
33a, eerste en tweede lid, WVO en ook in de in artikel V voorgestelde
wijzigingen van artikel 1a, onder sub 1 en sub 2, van de Wet op de
economische delicten de dubbele punten achterwege laten (toelichting
op aanwijzing 233 Ar).
- In de in artikel V voorgestelde wijziging van artikel 1a, onder sub 2,
van de Wet op de economische delicten de puntkomma tussen "10.35a,
tweede lid" en "voorts wordt" wijzigen in: en.
- In het voorgestelde artikel VI het zinsdeel "alsmede de zegels die
ingevolge" wijzigen in: alsmede op zegels die ingevolge.
Memorie van toelichting.
Hoofdstuk I, algemeen deel, onderdeel A.
- In paragraaf 2.1, eerste alinea, de datum van vaststelling van het
besluit van de Commissie voor de Rijnvaart "9 september 1996" wijzigen
in: 25 april 1996.
- In paragraaf 2.2, vierde alinea, voorafgaand aan de zin beginnend met
"Jaarlijks wordt de prijs van de zegels bepaald;" het begrip zegels
toelichten.
- Voorts in dezelfde paragraaf, voorlaatste alinea, aan de zin "Voor de
inzameling van slops kunnen de kosten direct in rekening worden
gebracht" na "direct" toevoegen: bij de schipper.
- In de volgende zin "directe financiering" wijzigen in: directe in
rekening brenging.
- De in paragraaf 2.3.1 in de laatste zin van de eerste alinea, laatste
zinsdeel, opgenomen aanduidingen van de vijf bij de
Uitvoeringsregeling behorende aanhangsels letterlijk overnemen uit de
bij de Uitvoeringsregeling behorende bijlagen en voor wat betreft
aanhangsel III de aanduiding "Stoffenlijst" na de aanduiding van die
lijst tussen haakjes plaatsen.
- In paragraaf 2.4, eerste alinea, de daar aangehaalde overeenkomst
letterlijk citeren.
- In paragraaf 2.5 voor de nummeraanduiding van de genoemde Europese
richtlijnen consequent aanwijzing 89, tweede lid, Ar volgen.
- In paragraaf 3.1, eerste zin, na "De bestaande Nederlandse regelingen
ten aanzien van waterverontreiniging en afvalverwijdering (stort- en
lozingsverboden, beschikbaarheid van inzamelsystemen)" toevoegen welke
regelingen dat betreft.
- Voorts in dezelfde paragraaf bij de bedoelde convenanten verwijzen
naar paragraaf 3.4.
- In paragraaf 3.3 de laatste zin zodanig redigeren dat duidelijk wordt
waarop de tussenzin ", met subsidie vanwege de ministeries van Verkeer
en Waterstaat en van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer" betrekking heeft.
- In paragraaf 4.2, laatste alinea, de aanduiding EVO volledig
uitschrijven.
Hoofdstuk I, algemeen deel, onderdeel B.
- Nadat in de toelichting de eerste keer een afkorting is gehanteerd,
bijvoorbeeld NI en IVC in paragraaf 2.2, alsmede WVO in paragraaf 3.1,
deze consequent doorvoeren en daarbij steeds na het genoemde artikel
een komma plaatsen.
- Aan het slot van paragraaf 8.3, in verband met de uitgestelde
invoering van de derde tranche van die wet, de zin beginnend met "In
verband daarmee is de ingevolge de Algemene wet bestuursrecht,"
wijzigen in: In verband daarmee is de ingevolge de Algemene wet
bestuursrecht, zoals deze komt te luiden ingevolge het voorstel van
wet van 20 juni 1996, tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht
(Derde tranche Algemene wet bestuursrecht) (Stb.333).
- In paragraaf 9.4.2, eerste alinea, aan het tussen haakjes geplaatste
gedeelte van de zin beginnend met "Het NI zal de nodige contracten
sluiten met" tussen "onderdeel" en "8.3" invoegen: 8.2.
- De toelichting op de voorgestelde wijziging van artikel 24 WVO in
plaats van in paragraaf 11 in de artikelsgewijze toelichting opnemen.
Hoofdstuk II, artikelsgewijze toelichting.
- In de toelichting op het voorgestelde artikel 23c WVO, voorlaatste
alinea, in de zin beginnend met "De schipper zal in het algemeen"
"aan boord" verplaatsen naar de positie voor "in het algemeen".
- In de toelichting op artikel 23j, tweede zin, "onderdeel 7.3" wijzigen
in: onderdeel 8.3.
- In de toelichting op artikel IV, onder a, met betrekking tot artikel
1, onderdeel r, na de zin "Ook het begrip ontvanger is in Boek 8 te
vinden" de desbetreffende vindplaats vermelden.
Transponeringstabel en Lijst van gebruikte afkortingen.
- In de transponeringstabel, onderdeel a, tweede gedachtenstreepje, en
in de lijst van gebruikte afkortingen het
"Scheepvaartafvalstoffenbesluit" overeenkomstig onder andere de in
paragraaf 7.3 aangegeven wijze aanduiden als:
Scheepvaartafvalstoffenbesluit WVO/Wm/BW.
NADER RAPPORT
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 11 februari
1997, nr. 97.000690, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn
advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te
doen toekomen. Dit advies, gedateerd 11 augustus 1997, nr. W09.97.0063,
bied ik U hierbij aan.
1. In artikel 9, eerste lid, van het Verdrag wordt in zeer algemene
bewoordingen de taak van een nationaal instituut (NI) vermeld. Het
Verdrag rept niet over de mogelijkheid van verdeling van deze taak over
verschillende instanties. Artikel 9 verwijst echter voor de nadere
concretisering van deze taak naar de in deel A van bijlage 2 bij het
Verdrag (Uitvoeringsregeling) vastgelegde bepalingen. De twee hoofdtaken
van een NI die kunnen worden afgeleid uit het geheel van bepalingen
betreffende de nationale instituten in het Verdrag en de
Uitvoeringsregeling, zijn opgenomen in artikel 23j van de Wet
verontreiniging oppervlaktewateren (WVO), zoals dat was opgenomen in het
aan de Raad voorgelegde voorstel van wet, welk artikel thans is
vernummerd tot artikel 23i. Het betreft:
a. de organisatie van de inzameling en de verdere verwijdering van olie-
en vethoudend scheepsbedrijfsafval, alsmede de financiering daarvan;
b. het zorgdragen voor de Nederlandse vertegenwoordiging in het
Internationaal Verevenings- en Coördinatieorgaan (IVC).
Deze taken zijn van financieel-organisatorische aard.
Deel A van de Uitvoeringsregeling vermeldt op verschillende plaatsen de
mogelijkheid dat een aldaar genoemde concrete deeltaak in het kader van
de uitvoering van deel A kan worden verricht door het NI dan wel door de
op grond van de nationale regelgeving bevoegde autoriteit; dit betreft
de artikelen 3.01, vijfde lid, 3.02, derde volzin, en 3.03, tweede,
derde en vierde lid, van de Uitvoeringsregeling. Deze bepalingen hebben
voor een belangrijk deel betrekking op het uitoefenen van controletaken
en kunnen de uitoefening van specifieke bevoegdheden voor toezicht op de
naleving van wettelijke regels, met andere woorden: de uitoefening van
openbaar gezag, met zich meebrengen. Zoals is uiteengezet in de memorie
van toelichting, is het de bedoeling dat deze taken zullen worden
verricht onder directe verantwoordelijk-heid van de Minister van Verkeer
en Waterstaat. Met het oog hierop was in het aan de Raad voorgelegde
artikel 23j, tweede lid, van de WVO, de clausulering opgenomen "voor
zover deze niet de uitoefening van openbaar gezag inhouden". De aldus
uitgezonderde taakelementen worden ingevolge het vierde lid van genoemd
artikel aan de minister toebedeeld.
Bij nadere overweging, naar aanleiding van de eerste opmerking in
onderdeel 1 van het advies, kan worden vastgesteld dat de bedoelde
clausule overbodig is. Bij ontbreken van een uitdrukkelijke opdracht van
inspectietaken aan het NI kunnen zodanige deeltaken niet geacht worden
te vallen onder de twee in artikel 23i van de WVO vastgelegde
hoofdtaken. De beoogde taaktoedeling zal bovendien nog nader worden
vastgelegd in de krachtens artikel 23i, derde lid, WVO vast te stellen
algemene maatregel van bestuur.
Het tweede gedeelte van onderdeel 1 van het advies betreft de vraag of
in de hoofdtaken zelf niet reeds de uitoefening van openbaar gezag
besloten ligt. Voor de vraag of een privaatrechtelijke instelling met
openbaar gezag is bekleed in de zin van artikel 1:1, eerste lid, onder
b, van de Algemene wet bestuurs-recht (Awb) moet volgens de memorie van
toelichting bij het wetsvoorstel voor de Awb aan twee criteria worden
getoetst: ten eerste of aan de instelling een of meer overheidstaken
zijn opgedragen en ten tweede of daartoe publiekrechtelijke bevoegdheden
zijn toegekend. De Raad van State besteedt in feite slechts aandacht aan
de vraag of hier uitoefening van overheidstaken aan de orde is. Wij
neigen met de Raad naar een bevestigende beantwoording van deze vraag,
op basis van de in het advies gegeven overwegingen, alsmede de
omstandigheid dat het Verdrag erin voorziet dat de apparaatskosten van
een NI worden gedragen door de desbetreffende staat. Op het kenschetsen
van de verwijderingsbijdrage als retributie komen wij hierna terug in
onderdeel 3.
Aan het NI worden echter geen publiekrechtelijke bevoegdheden toegekend
die gepaard gaan met de uitoefening van openbaar gezag in de zin van
artikel 1:1 van de Awb. Het toedelen van bepaalde taakelementen aan het
NI heeft uiteraard als keerzijde dat het NI bevoegd is die taken te
verrichten. Te denken valt aan de taak van het NI om in Nederland de
door het IVC uitgegeven zegels te verkopen en voor Nederland deel te
nemen aan de internationale financiële verevening. Voor de toepassing
van het tweede criterium is echter doorslaggevend of aan het NI
bevoegdheden tot het vaststellen van besluiten worden toegekend; met
andere woorden: of het NI eenzijdig rechtsgevolgen voor particulieren in
het leven kan roepen. Wat dit betreft is met betrekking tot de hierboven
onder a genoemde taak van het NI van belang, dat de organisatie van de
inzameling en de verdere verwijdering van olie- en vethoudend
scheepsbedrijfsafval haar beslag zal krijgen via privaatrechtelijke
contracten, zoals in het artikelsgewijze deel van de memorie is
uiteengezet. Het heffen van de verwijderingsbijdrage geschiedt ingevolge
artikel 3.01 van de Uitvoeringsregeling, voor zover het de rol van het
NI betreft, door de verkoop van zegels. Ter zake van de zegels ligt voor
het NI de verkoopprijs vast en geldt geen uitgiftequotum. De minister
ziet toe op het op de juiste wijze en in de juiste hoeveelheid
overleggen alsmede ongeldig maken van zodanige zegels ter gelegenheid
van het betrekken van gasolie door schepen en legt zonodig naheffingen
op. Het door het NI deelnemen aan de internationale financiële
verevening geschiedt door het verrichten van sterk regelgebonden
feitelijke uitvoeringshandelingen: het verstrekken van gegevens en het
ontvangen c.q. verrichten van betalingen. De hierboven onder b genoemde
taak, het zorgdragen voor de Nederlandse inbreng in het IVC, strekt tot
het deelnemen aan de voorbereiding van besluiten, waaronder de bepaling
van de hoogte van de verwijderingsbijdrage en de besluiten inzake de
verevening. Deze besluiten worden telkens door de Conferentie van
Verdragspartijen en niet door het IVC vastgesteld.
Het wetsvoorstel kent dan ook geen bevoegdheid tot het nemen van
besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht toe aan het NI.
Naar onze mening wordt derhalve aan het NI geen openbaar gezag
toegekend. Wat betreft de aard van de taakuitoefening bevindt het NI
zich in een vergelijkbare positie als de Stichting Gemeenschappelijke
Personeelsdienst Wegvervoer. Deze stichting is door de Minister van
Verkeer en Waterstaat aangewezen als instelling in het kader van het
niet vereist zijn van een verklaring van dienstbetrekking in de zin van
artikel 26, aanhef en onder b, van het Besluit goederenvervoer over de
weg. Blijkens een uitspraak van het College van Beroep voor het
Bedrijfsleven (nr. 94/2974/087/300, AB 1996 nr. 258) kan een weigering
een zodanige publiekrechtelijk relevante verklaring af te geven niet
worden gezien als een ontheffing van het verbod van inlening van
bestuurders van vrachtauto's in de zin van de Wet goederenvervoer over
de weg. Het niet van kracht zijn van dat verbod vloeit in voorkomend
geval rechtstreeks voort uit genoemd artikel 26. Het College van Beroep
voor het Bedrijfsleven oordeelde dan ook dat genoemde stichting geen
openbaar gezag uitoefent, nu zij publieke bevoegdheden ontbeert.
In verband met het voorgaande is in het voorgestelde artikel 23i, tweede
lid, van de WVO de zinsnede betreffende de uitoefening van openbaar
gezag geschrapt en zijn onderdeel 8.3 van de memorie van toelichting en
de artikelsgewijze toelichting bij artikel 23i WVO dienovereenkomstig
aangepast. De hierboven verwoorde zienswijze is in onderdeel 8.3 van de
memorie wat uitvoeriger weergegeven dan in de aan de Raad voorgelegde
versie.
2. Het bestedingsdoel van de subsidie die wordt genoemd in het
voorgestelde, thans tot artikel 23 vernummerde, artikel 23k, eerste lid,
aanhef en onder b, van de WVO is de internationale financiële
verevening. Deze subsidie wordt aan het NI verstrekt omdat de
desbetreffende bedragen - naast de op brengst van de zegelverkoop - door
dat instituut moeten worden ingebracht in die verevening, die immers
wordt voltrokken door het IVC in samenwerking met alle nationale
instituten.
Deze activiteit van het NI is naar onze mening een activiteit van een
aanvrager als bedoeld in artikel 4:21, eerste lid, van de Awb. Mogelijk
veronderstelt de Raad dat toepassing van de subsidietitel van de
Algemene wet bestuursrecht niet aan de orde is omdat materieel het
initiatief bij de minister zou kunnen liggen. Slechts de minister kan
immers overzien of en zo ja, tot welk bedrag, in enig jaar sprake is van
een opbrengst van de tekortheffing welke voldoet aan het bepaalde in
artikel 23j, tweede lid, WVO. Indien het laatste zich voordoet ligt het
bedrag van de subsidie voorts vast op grond van laatstgenoemde bepaling.
De subsidieaanvraag van het NI zal dus voor dit deel van de subsidie een
routinematig karakter dragen. Dit laat evenwel onverlet dat het NI
telkens een aanvraag zal moeten indienen; dit is ook in het belang van
het NI.
In verband met het voorgaande zijn wij, anders dan de Raad, van oordeel
dat de onderhavige verstrekking van financiële middelen valt binnen de
beoogde ruime reikwijdte van het subsidiebegrip van artikel 4:21 van de
Algemene wet bestuursrecht. De toepasselijkheid van het algemene kader
van de subsidietitel van die wet, onder andere inzake de administratie
van de besteding van de subsidie, zal ook bijdragen aan een verantwoorde
afwikkeling, mede in verband met de samenloop met de
apparaatskostensubsidie aan het NI.
3. Wij onderschrijven het gestelde in de eerste alinea van dit onderdeel
van 's Raads advies, met dien c overstande dat bij nader inzien sprake
is van een bestemmingsheffing en niet van een retributie. De
verwijderingsbijdrage wordt immers ook geheven van een heffingplichtige
van wiens schip eventueel geen afval zou worden afgegeven. De onderdelen
2.4 en 8.2 van de memorie zijn wat dit betreft aangepast.
Als het subject van de heffing wordt de eigenaar - en dus niet de
exploitant - van het schip aangewezen, onder andere om redenen van
uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid, zoals in onderdeel 8.2 van de
memorie is uiteengezet. De eigenaar speelt ook een rol in de bepalingen
van de accijnswetgeving die betrekking hebben op de levering van
gasolie.
Anders dan de Raad in de tweede en derde alinea van onderdeel 3 lijkt te
suggereren is de aanwijzing van het heffingssubject - een cruciaal
onderdeel van deze heffingsregeling - niet overgelaten aan de algemene
maatregel van bestuur, maar in artikel 23c, eerste lid, van de WVO
opgenomen. Dit is nodig ter voldoening aan aanwijzing 22 van de
Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar) en voorts opdat de bepalingen ten
aanzien van de naheffing goed aansluiten bij de regeling van de
verwijderingsbijdrage. Met het oog op die aansluiting was in het aan de
Raad voorgelegde artikel 23c mede vermeld dat de schipper en de
leverancier de verwijderingsbijdrage verschuldigd zijn. Op dit punt
verdient echter de door de Raad voorgestelde opzet de voorkeur, opdat
uitdrukkelijk de meer ondergeschikte rol van die betrokkenen wordt
vastgelegd: de schipper betaalt namens de eigenaar, door tussenkomst van
de leverancier. In het nieuwe derde lid van artikel 23c, dat in de
plaats komt van het tweede lid van de aan de Raad voorgelegde versie van
artikel 23c, is geen melding gemaakt van betaling met behulp van zegels;
dit zou strijdig zijn met het uitgangspunt dat de wettekst aansluit bij
de tekst ("mantel") van het Verdrag zelf, waarin de zegels niet genoemd
worden. Met het oog op een goede aansluiting met de naheffing is voorts
het tijdstip waarop de verwijderingsbijdrage verschuldigd wordt in de
wettekst vastgelegd (artikel 23c, tweede lid, WVO).
Het gestelde in onderdeel 3, derde alinea, eerste volzin, van het advies
kan in die zin worden gepreciseerd, dat het regime van de Algemene wet
inzake rijksbelastingen (Awr) als zodanig eerst bij het niet voldoen aan
de betalingsverplichtingen voor de verwijderingsbijdrage aan de orde
komt (ingevolge de artikelen 23f en 23g van de WVO), doch zijn schaduwen
vooruit werpt naar de vormgeving van de verwijderingsbijdrage.
De Raad baseert zijn voorstel voor het hoofdelijk mede-aansprakelijk
stellen van de vervoerder en de exploitant van het schip op artikel 12
van het Verdrag, dat daartoe de mogelijkheid opent. De vraag of er een
noodzaak bestaat voor deze mede-aansprakelijkheidstelling komt echter
niet aan de orde in het advies. Wij ontwaren, uitgaande van een
effectieve naheffing waar nodig, volgens een beproefd stramien van
bepalingen van de Awr, vooralsnog ook niet een zodanige noodzaak.
Het naheffingsstelsel richt zich mede tot de leverancier, voor zover
deze niet aan zijn eigen verplichting ter voltooiïng van het
betalingsproces voldoet (ontvangen zegels niet ongeldig maakt) en zich
aldus ten onrechte een voordeel toeëigent. Het hoofdelijk
mede-aansprakelijk stellen van de leverancier - zoals de Raad eveneens
voorstelt - zou overwogen kunnen worden met betrekking tot gevallen
waarin de eigenaar niet heeft voldaan aan zijn betalingsverplichting.
Dit zou echter niet of nauwelijks bijdragen aan de effectiviteit van de
naheffing jegens de eigenaar. Deze suggestie is daarom niet opgevolgd.
De artikelen 23c, 23d en 23f van de WVO en de memorie zijn in
overeenstemming met het bovenstaande aangepast. In dit kader is ook een
vereenvoudiging verwerkt in die zin, dat in artikel 23f kortweg wordt
gesproken van naheffing en de term "tekortheffing" wordt vermeden; dit
werkt uiteraard door in de artikelen 23g en volgende.
4. De vormgeving van de aanknoping bij de Awr sluit aan bij artikel 13
van de Meststoffenwet, waarbij ook aandacht is besteed aan artikel 13aa
van die wet, zoals die komt te luiden ingevolge de wet van 2 mei 1997
houdende wijziging van de Meststoffenwet (Stb. 360). In de memorie van
toelichting is een uiteenzetting opgenomen als voorgesteld door de Raad.
Bij nader inzien wordt in plaats van artikel 66 Awr (kwijtschelding van
de verhoging door de minister) artikel 21, tweede lid, Awr
(kwijtschelding van de verhoging door de inspecteur) buiten toepassing
gelaten. Artikel 21, tweede lid, Awr vergt dat bij het opleggen van een
naheffingsaanslag door de inspecteur steeds een uitdrukkelijke
beschikking omtrent al dan niet kwijtschelden van de verhoging wordt
genomen afhankelijk van de mate van verwijtbaarheid bij de
belastingplichtige. In artikel 23f WVO gaat het om zeer overzichtelijke
situaties: de verhoging werkt hier als sanctie tegen het niet voldoen
aan de krachtens artikel 23c, derde lid, van de WVO, gestelde
betalingsvoorschriften. Aan de naheffing liggen voorts
gestandaardiseerde schriftelijke stukken ten grondslag, te weten een
bunkerverklaring, al dan niet met aangehechte ongeldig gemaakte zegels.
Er is hier weinig ruimte voor discussies over verwijtbaarheid. Artikel
66 Awr wordt van overeenkomstige toepassing verklaard, opdat zonodig,
naar verwachting in uitzonderlijke gevallen, wel kwijtschelding kan
worden verleend door de minister.
De afdoeningsbevoegdheid van artikel 76 Awr en de daarmee verband
houdende bijzondere procedurele regeling van artikel 80, tweede, derde
en vierde lid, van de Awr zijn ingevolge artikel 23g, eerste lid, WVO
eveneens uitgezonderd van overeenkomstige toepassing. Er is geen
aanleiding op dit punt af te wijken van de lijn die is neergelegd in
andere wettelijke bepalingen waarin de Awr van overeenkomstige
toepassing wordt verklaard, zoals artikel 126 van de Waterschapswet,
artikel 37k van de Luchtvaartwet en artikel 13 van de Meststoffenwet.
Wel zou een afdoeningsbevoegdheid met betrekking tot overtredingen van
het bepaalde bij en krachtens de artikelen 23c en 23e van de WVO voor
het meest betrokken bestuursorgaan, de Minister van Verkeer en
Waterstaat, voor een efficiënte en effectieve handhaving van belang
kunnen zijn. Artikel 37 van de ingevolge artikel V van het wetsvoorstel
toe te passen Wet op de economische delicten biedt daartoe een
mogelijkheid. Bij de voorbereiding van het Scheepsafvalstoffenbesluit
WVO-Wm-BW zal daaraan nader aandacht worden besteed.
Artikel 23h van de WVO en de memorie zijn overeenkomstig het voorgaande
aangepast. Daarbij zijn het eerste en het tweede lid uit het aan de Raad
voorgelegde voorstel geïntegreerd in een nieuw eerste lid en zijn het
derde en vierde lid uit dat voorstel vernummerd tot tweede en derde lid.
Door het opnemen van een nieuw vierde en zesde lid wordt nog nauwer
aangesloten bij bovenvermeld artikel 13aa van de Meststoffenwet.
5. De regeling van de heffingsrente in de Awr heeft betrekking op met
name genoemde belastingen. Nu de naheffing van de verwijderingsbijdrage
niet met name in de desbetreffende Awr-bepalingen wordt genoemd, is die
regeling hierop niet van toepassing.
6. De bevoegdheidsverdeling van artikel 23h, derde en vierde lid, WVO,
komt overeen met het toekomstige artikel 13ab, derde en vierde lid, van
de Meststoffenwet. Het komt er op neer dat de ontvanger bij uitsluiting
bevoegd is ten aanzien van de dwanginvordering, omdat deze daarvoor het
best is toegerust. Dit is de meest effectieve en efficiënte opzet. In de
memorie van toelichting is dit thans vermeld. Er is geen verwarring bij
de justitiabelen te verwachten.
7. Bij het van overeenkomstige toepassing verklaren van bepalingen van
de Invorderingswet 1990 is wederom in belangrijke mate aangesloten bij
artikel 13 van de Meststoffenwet, alsmede het toekomstige artikel 13ab
van die wet. In de memorie is een motivering opgenomen voor het niet van
overeenkomstige toepassing verklaren van enkele bepalingen. Bij nader
inzien kan in nog verdergaande mate bij de Meststoffenwet worden
aangesloten, door de uitzonderingen ten aanzien van de artikelen 20, 21
en 26 te doen vervallen. Laatstgenoemde bepalingen waren uitgezonderd in
verband met de overweging, dat de desbetreffende bevoegdheden te
verstrekkend kunnen zijn, waar het bij de naheffing op basis van artikel
23f WVO veelal om tamelijk kleine geldbedragen zal gaan. Gevallen
waarbij gebruik van deze bevoegdheden gewenst is kunnen echter niet op
voorhand worden uitgesloten. Voorts vervalt de uitzondering ten aanzien
van artikel 64 van de Invorderingswet 1990; laatstgenoemde bepaling moet
mede in het kader van hoofdstuk IVA WVO gelden, nu deze een sanctie
inhoudt op overtreding van het eveneens van overeenkomstige toepassing
zijnde artikel 58 van de genoemde wet. Artikel 23h van de WVO en de
memorie van toelichting zijn overeenkomstig het voorgaande aangepast.
8. De opbrengst van de verhoging van 100% in het kader van artikel 21,
eerste lid, van de Awr vloeit in de algemene middelen; hetzelfde geldt
dus voor de opbrengst van de verhoging uit hoofde van artikel 23g van de
WVO jo artikel 21 Awr. Het gaat hier niet om inkomsten op het hoofdstuk
Verkeer en Waterstaat van de rijksbegroting en -rekening. Bij nader
inzien dient laatstbedoelde opbrengst dus eveneens te worden
uitgezonderd in het kader van de door de Raad bedoelde bepaling, welke
thans is vernummerd tot artikel 23j, tweede lid. Deze bepaling en de
artikelsgewijze toelichting zijn aldus aangepast.
9. Naar aanleiding van de opmerking van de Raad is artikel 24, tweede
lid, van de WVO aangepast. De verantwoordelijkheid voor de
bestuursrechtelijke handhaving en aanverwante taken met betrekking tot
het bepaalde bij en krachtens artikel 2f van de WVO wordt opgedragen aan
de bestuursorganen die tot nog toe ingevolge het eerste lid reeds
eenzelfde verantwoordelijkheid hebben met betrekking tot lozingen vanaf
schepen. In grote lijnen gaat het daarbij om de Minister van Verkeer en
Waterstaat voor vaarwegen ten aanzien waarvan het rijk het
waterstaatkundig beheer voert en de waterschappen voor andere vaarwegen.
Bij de voorbereiding van het Scheepsafvalstoffenbesluit WVO-Wm-BW wordt
nog bezien of eventueel aanvullende voorzieningen nodig zijn in verband
met de gewenste betrokkenheid van bestuursorganen met een
scheepvaartkundige beheerstaak of gemeentelijke havenbedrijven.
10. Ingevolge het eerste lid van het voorgestelde artikel 8:929a van het
Burgerlijk Wetboek stelt de vervoerder het schip ter beschikking met
"ten minste" een bepaalde losstandaard. Ingevolge het derde lid van dit
artikel is ieder beding nietig waarbij van het eerste lid op andere
wijze wordt afgeweken dan volgens dit lid geoorloofd is. Aangezien het
eerste lid een minimum-losstandaard eist, vloeit uit het derde lid
juncto het eerste lid voort, dat een beding waarbij in een lagere
losstandaard dan die minimum-losstandaard is voorzien nietig is en dat
slechts een hogere losstandaard dan die minimum-losstandaard mag worden
overeengekomen. Er is derhalve geen reden het derde lid te herzien.
11. Aan de redactionele kanttekeningen van de Raad is gevolg
gegeven, voor zover hierna niet anders is vermeld.
Voorstel van wet
Ten aanzien van de tweede kanttekening is de voorkeur gegeven
aan toepassing van aanwijzing 122 van de Ar.
- Aan de zesde kanttekening is geen gevolg gegeven in verband
met het vereiste van volledige rechtsbevoegdheid van artikel
4:66 van de Algemene wet bestuursrecht, nu op de subsidiëring
van de ingevolge artikel 23i van de WVO aan te wijzen
rechtspersoon krachtens artikel 23j, derde lid, van de WVO
afdeling 4.2.8 van de Algemene wet bestuursrecht van
toepassing is.
Memorie van toelichting
Hoofdstuk I, algemeen deel, onderdeel A
- Met de zesde kanttekening doelt de Raad, naar aan te nemen
valt, op de titel en niet op de inhoud van de in onderdeel
2.4, eerste alinea, vermelde Overeenkomst. In onderdeel 2.4
is de titel vermeld die wordt gebezigd in de vertaling van de
bedoelde Overeenkomst, zoals opgenomen in Trb. 1954, 7. Dit
laatste is alsnog in onderdeel 2.4 tot uiting gebracht.
- Naar aanleiding van de zevende kanttekening is in onderdeel
2.5 telkens aanwijzing 89, eerste lid, Ar gevolgd.
Hoofdstuk I, algemeen deel, onderdeel B
- Het telkens plaatsen van een komma na vermelding van een
artikel, zoals voorgesteld in de eerste kanttekening, lijkt
verwarrend; die kanttekening is dus in zoverre niet opgevolgd.
Hoofdstuk II, artikelsgewijze toelichting
- De tweede kanttekening gaat er ten onrechte van uit, dat de
toelichting op artikel 23j (thans vernummerd tot artikel
23i), tweede zin,moet terugverwijzen naar onderdeel 8.3 van
de memorie. De desbetreffende verwijzing naar onderdeel 7.3
is gepreciseerd.
12. In het voorstel van wet en de memorie van toelichting
zijn voorts nog de volgende wijzigingen aangebracht.
Voorstel van wet
- Artikel 2f, derde lid, van de WVO is zodanig aangepast dat
een op grond van onderdeel a vast te stellen verbod mede
betrekking kan hebben op het laden van schepen of het daaraan
medewerking verlenen.
- Bij de hiervoor onder 4 vermelde aanpassing van artikel 23h
van de WVO is ook het bepaalde in artikel 23i van de WVO,
zoals dat was opgenomen in het aan de Raad voorgelegde
voorstel, in een wat gewijzigde formulering geïntegreerd in
artikel 23h, derde lid, dat overeenkomt met artikel 23h,
vierde lid, van het aan de Raad voorgelegde voorstel. Het
betreft hier namelijk overeenkomstige toepassing van de Awr.
Voorts is ten behoeve van een sluitende regeling van de
omkering van bewijslast het vijfde lid zodanig
geherformuleerd dat deze bepaling uitdrukkelijk mede
betrekking heeft op de overeenkomstige toepassing van de
artikelen 25 en 29 van de Awr.
Ten slotte wordt in laatstgenoemd lid voor de toepassing
van artikel 53 van de Awr de leverancier mede als
administratieplichtige aangemerkt. Dit is nodig omdat uit de
administratie van de leverancier kan blijken of de eigenaar
van het schip aan zijn verplichtingen met betrekking tot de
verwijderingsbijdrage heeft voldaan en dus of naheffing
jegens de eigenaar aan de orde moet komen.
- In het aan de Raad voorgelegde voorstel van wet was het
uitgangspunt dat de scheepsafvalstoffen waarop het verdrag
van toepassing is, steeds een gevaarlijke afvalstof in de zin
van de Wet milieubeheer zijn. Gebleken is echter dat
scheepsafvalstoffen ook bedrijfsafvalstof in de zin van die
wet kunnen zijn. In verband hiermee is het ingevolge artikel
III in de Wet milieubeheer op te nemen artikel 10.35a, eerste
lid, uitgebreid.
- De aan het verdrag ontleende begripsomschrijving van
gasolie in artikel 23a, onderdeel d, van de WVO, die van
belang is voor de aansluiting met het accijnsregime, is
vervangen door een omschrijving van het betrekken van
gasolie, waardoor een passender aansluiting met het bedoelde
regime wordt verkregen.
- Enige redactionele verbeteringen zijn verwerkt in de
artikelen 23a, onder a, en 2f, vierde lid, van de WVO,
alsmede in artikel VII van het wetsvoorstel.
Memorie van toelichting
- De onderdelen 3.1 en 3.4 zijn pregnanter geformuleerd en
geactualiseerd in verband met de omstandigheid dat de Tweede
Kamer inmiddels op 18 februari 1997 een motie heeft
aangenomen (Kamerstukken II 1996/97, 25 000 XII, nr. 34) die
ertoe strekt dat een van de in dat onderdeel genoemde
praktijkrichtlijnen in stand wordt gehouden. In aansluiting
daarop is in onderdeel 3.2 melding gemaakt van relevant
beleid zoals verwoord in het inmiddels gereedgekomen
Meerjarenplan gevaarlijke afvalstoffen II.
- In de memorie zijn enige redactionele verbeteringen en
aanpassingen aan nader ter beschikking gekomen gegevens
aangebracht.
Ik moge U, mede namens de ministers van Buitenlandse Zaken, van
Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en van Justitie,
verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de
gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.
DE MINISTER VAN VERKEER EN WATERSTAAT,
A. Jorritsma-Lebbink
1) De tekst van het voorstel van wet en van de memorie van
toelichting zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter
inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire Documentatie.
Naar VAART! Berichten of VAART! Actueel
